Analýza reformy verejnej správy ESO

JUDr. Ing. Ladislav HRTÁNEK, PhD. 
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky 

HRTÁNEK, L.:  Analýza reformy verejnej správy ESO; Justičná revue, 65, 2013, č. 8-9, s. 1037 – 1049. 

Úvod 

V úvodnej časti tohto príspevku považujeme za potrebné uviesť jeho cieľové určenia, ktoré sa v nasledujúcom texte pokúsime naplniť. 

Systém verejnej správy v organizačnom aj funkčnom poňatí je bytostne prepojený s fungovaním celospoločenského systému, a preto akékoľvek zmeny v spoločnosti nájdu svoje vyjadrenie aj v rámci fungovania verejnej správy. Preto také spoločenské fenomény, akými sú konsolidácia verejných financií a hospodárska kríza, značne ovplyvňujú aj smerovanie verejnej správy, dokonca menia charakter reformy verejnej správy. Kým doteraz možno sledovať najmä smerovanie k decentralizácii verejnej správy, čo je dobre viditeľné v presune kompetencií zo štátnej správy smerom k samospráve, tak s príchodom hospodárskej krízy a snáh o konsolidáciu verejných financií možno vnímať aj trend integrácie verejnej správy, ale len v organizačnom kontexte, a predovšetkým vo sfére miestnej štátnej správy. 

V kontexte uvedeného sa pokúsime o analytický prístup k aktuálnej reforme verejnej správy. Nakoľko táto reforma je koncentrovaná do koncepcie a zákona, budeme sa venovať týmto prameňom práva: 

• Program ESO (Efektívna, Spoľahlivá a Otvorená štátna správa), schválený uznesením vlády Slovenskej republiky č. 164/2012, zo dňa 27. 4. 2012 (ďalej len „Program ESO“) 
• Zákon č. 345/2012 Z. z. o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe (ďalej len „zákon o niektorých opatreniach“). 

Uvedené pramene aktuálnej reformy miestnej štátnej správy sa pokúsime v nasledujúcom texte analyzovať, a to s cieľom poukázať na problémové okruhy týchto dokumentov, najmä s ambíciou uviesť aj riešenia jednotlivých problémov. V neposlednom rade poskytneme určité odporúčania pre predkladateľa programu ESO, ktorým je ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, keďže uvedenú koncepciu považujeme za prvotný koncept fungovania miestnej štátnej správy. 

V nasledujúcom texte budeme sledovať synergický efekt predloženého príspevku, teda budeme sa snažiť o všeobecno-teoretický, ale aj praktický dosah predloženého príspevku, ktorý by mohol byť prínosom pre ďalšie uvažovania o smerovaní verejnej správy. 

1. Analýza programu ESO a návrh riešení problémových okruhov 

Právnym dokumentom, ktorý je konkretizáciou jednotlivých ustanovení programového vyhlásenia vlády, je Program ESO, ktorý je dokumentom, ktorý vo svojej podstate vlastne zavádza zmeny predovšetkým v miestnej štátnej správe.Podstatou programu ESO je vytvorenie jednotných centier verejnej správy, ktoré sú koncipované ako zlúčené inštitúcie na miestnej úrovni. Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky vo svojej časti „Úlohy verejnej správy“ pritom ráta aj so zmenami v ústrednej štátnej správe, napríklad so zlučovaním ministerstiev, všetko však na základe analýz. V programovom vyhlásení vlády však absentuje zmienka o určení princípu, ktorý by stanovil kritériá pre organizačné zmeny v ústrednej štátnej správe. Program ESO je teda len čiastkovým naplnením programového vyhlásenia vlády, zvlášť pre miestnu štátnu správu. 

Úvodom tejto časti považujeme za potrebné podotknúť, že ide o prvotný koncept programu ESO, o čom svedčí aj uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 164/2012, ktoré v bode C.1. ukladá podpredsedovi vlády a ministrovi vnútra „podrobne rozpracovať a dopracovať materiál Program ESO za dodržania pravidla ‘všetko v jednom, jedno všade‘; materiál doplniť o návrh konkrétnych opatrení, legislatívnych zmien a podrobnejšie vyčíslenie dopadov“, a to v termíne do 30. septembra 2012. Nemáme však vedomosť o tom, že by minister vnútra Slovenskej republiky predložil vláde Slovenskej republiky požadovaný detailný rozbor konceptu vládnej reformy ESO, predovšetkým analýzu finančných dopadov takýchto krokov na verejné financie, sociálne spoločenstvá alebo obyvateľstvo všeobecne. Podotýkame, že konkretizáciu si vyžaduje aj analýza sociálnych vplyvov, prípadne popis slabých stránok pripravovanej reformy verejnej správy, ale k tomuto problému sa v súvislosti s „Doložkou vybraných vplyvov“ ešte budeme vyjadrovať. 

V kontexte uvedeného budeme tento, vládou schválený materiál, predbežne posudzovať s rezervou, nakoľko ide o prvotný koncept nastupujúcej reformy – podotýkame, že prevažne miestnej štátnej správy – ktorý navyše postihuje len organizačnú stránku. Ide o iniciatívny materiál, „ktorého cieľom je naznačiť možnosti systémových zmien smerujúcich k vyššej efektívnosti, pružnosti, výkonnosti, transparentnosti a modernizácii služieb v štátnej správe“. V nasledujúcom texte sa budeme analyticky zaoberať vybranými časťami, predovšetkým návrhmi opatrení predloženými v tomto aktuálnom vládnom materiáli. 

V časti I „Vízia fungovania štátnej správy“ sa vyzdvihuje využívanie elektronických prostriedkov, a to v záujme zamedzenia nadmernému počtu „návštev“ (občanov a podnikateľov) štátnych inštitúcií. V tomto vládnom materiáli ide však len o deklaratórne ustanovenie, ktoré v časti, ktorá sa venuje konkretizácii následných opatrení, nemá svoju následnú konkretizáciu, ale možno ho považovať za nosnú ideu alebo princíp, ktorý je vyjadrený touto formuláciou: „Občan a podnikateľ vybaví všetky špecializované transakcie zabezpečované štátom jednoducho a s minimálnymi nákladmi. Pri styku so štátom môže maximálne využívať elektronické prostriedky a pri osobnom vybavovaní nemusí navštevovať žiadne ďalšie špecializované úrady na rôznych miestach. Štátna správa je z pohľadu občana a podnikateľských subjektov jednoduchá, prehľadná a dostupná. Štátna správa je štíhla, pružná, funguje udržateľne, transparentne a s minimálnymi nákladmi.“Uvedené principiálne východisko vyzdvihuje potrebu presadzovania informatizácie v rámci práce štátnej správy v záujme urýchlenia vybavovania úradných záležitostí štátneho občana či podnikateľských subjektov. 

V tejto časti odporúčame navrhovateľom doplniť uvedenú časť o konkrétne formy elektronizácie,Pojem elektronizácia nedefinuje ani Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky. ktoré zamýšľa uplatňovať ako principiálne pre fungovanie centier verejnej správy. Podľa nášho názoru je potrebné napríklad doplniť problematiku o počítačové vybavenia jednotlivých centier verejnej správy, ale aj o mechanizmy, ktoré zaručia právnu relevanciu elektronických podaní, napríklad cez hromadné využívanie zaručeného elektronického podpisu. Môžeme zaznamenať snahu vlády Slovenskej republiky o zavedenie konceptu elektronického kolku v podobe novely zákona č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch; uvedená legislatívna iniciatíva sa však ako principiálna otázka v Programe ESO nespomína, ale treba podotknúť, že problém informatizácie verejnej správy sa týka prepojenia jednotlivých systémov informácií, čo odporúčame doplniť do vládou prijatého materiálu. 

V časti II – „Analýza súčasného stavu“, vnímame pozitívne snahu vlády o zníženie počtu rozpočtových organizácií, ktoré spravujú majetok štátu a zamestnávajú veľký počet zamestnancov, čo je vyjadrené pod písmenom A – „Inštitucionálne usporiadanie orgánov štátnej správy“. Vláda navrhuje znížiť počet rozpočtových organizácií podľa jednotlivých rozpočtových oblastí, a to zo súčasných 916 na 58. Uvedený aspekt zníženia počtu rozpočtových organizácií považujeme, ako už bolo uvedené, za pozitívny zámer vlády Slovenskej republiky, netreba však opomínať súvisiace záležitosti procesu „reštrukturalizácie“ rozpočtových organizácií, akými sú napríklad riešenie presunu správy majetku štátu, dotiahnutie procesných konaní prebiehajúcich v rámci týchto rozpočtových organizácií, a v neposlednom rade je potrebné riešiť problematiku pracovnoprávnych vzťahov zamestnancov v týchto rozpočtových organizáciách. 

V uvedenom kontexte máme na mysli predovšetkým potrebu vecného dotiahnutia tých procesov, ktoré prebiehajú v rámci jednotlivých priamo riadených rozpočtových organizácií štátu podľa platných právnych predpisov, pričom podotýkame, že v týchto prípadoch ide o problematiku ochrany základných ľudských práv a slobôd občanov ako účastníkov konania. Preto je potrebné dopracovať aspoň principiálne, kto dorieši doteraz prebiehajúce procesné konania, a rovnako dopracovať jednotlivé procesnoprávne inštitúty a skompletizovať celý proces, napríklad doplniť o to, kto podáva návrh v procesnom konaní, dôkazné prostriedky, rozhodnutie, ktoré sa vydáva, možnosti opravných prostriedkov a podobne. Napríklad v prípade rezortu školstva vykonáva určité úlohy Národný ústav certifikovaných meraní; v prípade zmien v tejto rozpočtovej organizácii štátu bude následne potrebné pozmeniť zákonnou formou jej procesné postavenie (viď otázku zabezpečovania procesu skúšok), nakoľko absenciou riešenia problémov môže dôjsť k ohrozeniu práv a oprávnených záujmov žiakov škôl, takže je potrebný komplexný prístup. 

V minulosti boli rozpočtové organizácie štátu potrebné v záujme utriedenia zúčtovacích vzťahov, prípadne právnych súvislostí v určitej oblasti výkonu verejnej správy. V rámci súčasnej krízy a potreby konsolidácie verejných financií sa takáto diferenciácia, či až trieštenie verejnej správy, javí ako problémové a spomaľuje rýchlosť funkčného výkonu vlastnej verejnej správy. Uvedená otázka taktiež súvisí s konceptom budovania modernej štátnej správy,Uvedený koncept modernej štátnej správy sa opiera aj o otázku personálnej optimalizácie výkonu štátnej správy, je zložený z jednotlivých pilierov a princípov výstavby štátnej správy. podľa ktorého je potrebné harmonizovať organizačnú štruktúru štátnej správy v záujme dosiahnutia funkčného napĺňania zákonných právomocí štátnej správy.  Nepopierame potrebu „zoštíhlenia“ priamo riadených rozpočtových organizácií jednotlivých ministerstiev, ale pre tento racionalizačný krok vlády Slovenskej republiky je potrebné zvoliť vhodný technicko-organizačný princíp výstavby štátnej správy, teda vhodné kritérium, prostredníctvom ktorého k tejto nevyhnutnej organizačnej zmene dôjde; navyše, odporúčame vykonať právny audit procesného charakteru v plnom rozsahu. Pod procesným auditom si predstavujeme, že každé ministerstvo si vykoná analýzu procesných konaní, ktoré prebiehajú v jeho pôsobnosti, a na základe toho navrhne ministerstvu vnútra zapracovať tieto zmeny do programu ESO podľa racionalizačného kritéria. 

V súčasti B. – „Personálne zabezpečenie orgánov štátnej správy“, poskytuje vláda Slovenskej republiky prehľad 3 skupín zamestnancov, ale len v rámci miestnej štátnej správy. Ide pritom o diferenciáciu zamestnancov miestnej štátnej správy podľa charakteru vykonávaných činností: na odborné činnosti, prierezové činnosti a obslužné činnosti. Z uvedenej analýzy vyvstáva, že v miestnej štátnej správe prevláda počet odborných činností; analýza vlády však nemusí byť aktuálna, údaje sú spred troch rokov. Pre personálny audit miestnej štátnej správy je rovnako potrebné zvoliť vyhovujúce kritérium, teda technicko-organizačný princíp výstavby verejnej správy.Problematika technicko-organizačných princípov výstavby štátnej správy je podrobne rozpracovaná v diele: ŠKULTéTY, P. a kol.: Správne právo hmotné. Všeobecná a osobitná časť; Bratislava: VO PF UK, 2000. 

Odporúčame preto Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, ako predkladateľovi Programu ESO, aby prostredníctvom uznesenia vlády Slovenskej republiky navrhlo vykonať personálny audit jednotlivých ministerstiev, predovšetkým v ich priamo riadených organizáciách, nakoľko procesná činnosť týchto rozpočtových organizácií sa musí posúdiť v spojitosti s procesnou činnosťou jednotlivých ministerstiev, ktorým sú tieto podriadené. Uvedené kroky musia mať súvis, teda odporúčame vykonať najprv právny a potom personálny audit. Personálne zmeny by mali byť koncepčne odsúhlasené vládou Slovenskej republiky, a to prostredníctvom dotvorenia programu ESO, podporeného uznesením vlády Slovenskej republiky. Odporúčame taktiež vykonať analýzu funkcií verejnej správy jednotlivých ministerstiev, samozrejme, v spojení s už uvedeným právnym auditom. 

Smerom pro futuro možno tiež uvažovať o zásadných systémových zmenách v procesnej ochrane práv zamestnancov pri výkone závislej práce.KURIL, M.: Procesná autonómnosť pracovného práva – quo vadis?; in: Zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce: desať rokov aplikačnej praxe (2001 – 2011); Bratislava: PraF UK, 2012, s. 31 a nasl. 

Predmetnú súčasť C. – „Priestorové zabezpečenie orgánov verejnej správy“, považujeme aj vzhľadom na návrh opatrení v samostatnej časti III., za takmer nadbytočnú, každopádne si vyžadujúcu bližšiu konkretizáciu. V kontexte uvedeného totiž zastávame názor, že vyčíslenie priestorovej plochy určenej pre zamestnanca verejnej správy v priemere, nemá pre posúdenie programu reformy ESO veľký význam. 

Pokiaľ však predkladateľ, Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, analyticky dopracuje štruktúru zamestnancov štátnej správy a zamestnancov vykonávajúcich práce vo verejnom záujme podľa jednotlivých rezortov a zabezpečovania konkrétnych procesných úloh štátnej správy, potom by mohlo ísť o veľmi podnetnú možnosť, vedúcu k racionalizačným opatreniam v ústrednej i miestnej štátnej správe. Odporúčame navrhovateľovi zaoberať sa aj reformami v rámci ústrednej štátnej správy, zvoliť vhodné kritérium pre diferenciáciu jednotlivých ministerstiev a vykonať následný personálny a právny audit. Podľa nášho názoru je potrebné vyhotoviť dôkladnú finančnú analýzu pripravovaných zmien v miestnej štátnej správe. 

Uvedený aspekt si vyžaduje dopracovanie „Doložky vybraných vplyvov“ a v prípade tohto nelegislatívneho materiáluUvedený materiál mal byť predložený na rokovanie vlády Slovenskej republiky v súlade s úlohou uloženou v bode C.1. uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 164/2012 v platnom vyhotovení. odporúčame Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, ako predkladateľovi materiálu, dôsledne zabezpečiť predbežné pripomienkové konanie ako štádium legislatívneho procesu. Uvedené zdôrazňujeme predovšetkým z toho dôvodu, že predbežné pripomienkové konanie sa zameriava práve na „Doložku vybraných vplyvov“, a podľa Legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky je predbežné pripomienkové konanie fakultatívnym štádiom legislatívneho procesu a je zvyklosťou, že o jeho uskutočnení rozhoduje minister. Považujeme za potrebné podotknúť, že zrušenie obligatórneho charakteru predbežného pripomienkového konania, ako štádia legislatívneho procesu, nepovažujeme za správne riešenie. Cieľom tohto štádia legislatívneho procesu bolo zabezpečiť kvalitu vyčísľovania dopadov navrhovanej právnej úpravy na verejné financie, sociálnu oblasť, obyvateľstvo. V naznačenom kontexte by sa mala precizovať problematika vyjadrená v „Doložke vybraných vplyvov“, ako samostatnej súčasti predkladaného materiálu, cez jej pripomienkovanie tzv. „gestormi“, ktorých ustanovovala samostatná metodika. Pokiaľ aj došlo k zrušeniu obligatórneho predbežného pripomienkového konania, tak v Legislatívnych pravidlách vlády Slovenskej republiky malo byť jednoznačne ustanovené, prostredníctvom taxatívneho určenia, v ktorých prípadoch sa predbežné pripomienkové konanie musí uskutočniť. 

Kľúčovou časťou programu ESO je časť III. – „Návrh opatrení“, ktorá len rámcovo naznačuje oblasti, v rámci ktorých môže dôjsť k reformným zmenám. Súčasť A. – „Opatrenia v oblasti nákladovosti jednotlivých orgánov štátnej správy“, ustanovuje potrebu limitov na priestorové zabezpečenie, limitov v oblasti nákladovosti podľa aktivít a konštatuje potrebu zaviesť normy jednotkovej potreby zdrojov, a to aj normy práce. Pre túto oblasť je potrebné dopracovať predošlé časti, a preto Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky odporúčame vykonať personálny a právny audit v miestnej štátnej správe, zabezpečiť diferenciáciu jednotlivých činností vykonávaných miestnou štátnou správou, a v neposlednom rade analyzovať finančné dopady podľa aktivít miestnej štátnej správy. 

V súvislosti s uvedenou súčasťou A. návrhu opatrení považujeme túto časť za problematickú. Oceňujeme pritom snahu vlády o racionalizáciu funkčnej a organizačnej dimenzie výkonu štátnej správy, čo sa môže javiť ako potrebné v období hospodárskej krízy, a to aj v kontexte ekonomickej unifikácie jednotlivých činností. Myšlienku ustanovovať normy práce v prípade zamestnancov štátnej správy však nepovažujeme za vhodné kritérium pre reformné procesy vo verejnej správe. Navyše, podľa nášho názoru, počet spisov vybavených konkrétnym úradníkom alebo počet hodín, ktoré strávil pri výkone práce, nemožno považovať za kritérium efektívnosti práce zamestnanca v štátnej správe.Problematika efektívnosti vo verejnej správe je spájaná s mierou dosiahnutia racionalizácie v rámci verejnej správy. Táto idea je prezentovaná aj v diele: ŠKULTéTY, P.: Verejná správa a správne právo; Bratislava: Vydavateľstvo VEDA, 2008. Efektívnosť v tomto prípade sa stotožňuje s napĺňaním cieľa výkonu štátnej správy, ktorým je spokojnosť občana s jej výkonom. Uvedené vláda Slovenskej republiky vo vízií Programu ESO aj konštatuje, následne však dochádza k uvedenej nejasnosti. Problematiku efektívnosti práce zamestnanca verejnej správy je, podľa nášho názoru, potrebné spojiť s voľbou vhodných metód verejnej správy, respektíve s ich kombináciou. Aspekt efektívnosti je pritom jedným zo špecifických znakov každej metódy verejnej správy, nakoľko spokojnosť štátneho občana musí byť východiskom pre každú aktivitu, ktorá prebieha v rámci verejnej správy. Ako možné všeobecné kritérium pre vyhodnotenie efektívnosti práce vo verejnej správe považujeme napĺňanie hodnôt verejného záujmu ako komplexu hodnôt. 

Verejný záujem tvoria nepochybne hodnoty tzv. všeľudového charakteru.KúTIK, J.: Organizácia a krízový manažment verejnej správy; Trenčín: Trenčianska univerzita Alexandra Dubčeka v Trenčíne, Fakulta sociálno-ekonomických vzťahov, 2006, 277 s., ISBN 80-8075-142-0. 

Veľmi pozitívne hodnotíme zámer vlády Slovenskej republiky znížiť počet rozpočtových organizácií podľa kritéria rozpočtových oblastí a zohľadniť kritérium výkonu prierezových a obslužných pracovníkov vzhľadom na celkový počet funkčných miest, čo je uvedené v súčasti B. – „Opatrenia v oblasti inštitucionálnej, organizačnej a systemizácie pracovných miest a ich zaradenia do platových tried“. Rovnako pozitívne hodnotíme snahu vlády Slovenskej republiky o určitú integráciu štátnych orgánov do jednotného systému alebo siete integrovaných obslužných miest. Uvedené zmeny však musia byť uvedené v komplexnom rozsahu a so zohľadnením jednotlivých aspektov procesu znižovania rozpočtových organizácií, a rovnako je potrebné doplniť dopadové štúdie s príslušnou kvantifikáciou vplyvov tak, ako to bolo uvedené vyššie. 

V súčasti C. – „Opatrenia v oblasti teritoriálnej pôsobnosti, rozmiestnenia a dostupnosti služieb verejnej správy“ je vládou Slovenskej republiky prezentovaný koncept vytvorenia „Centra verejnej správy“. Uvedená myšlienka súvisí s potrebou vytvorenia jednotného systému obslužných miest s vysokou mierou digitalizácie, pričom v týchto centrách si občania vybavia všetku svoju agendu. V kontexte uvedeného sa zámer vlády zužuje len na zrušenie II. stupňa špecializovanej miestnej štátnej správy, ktorá sa bude deliť do ústrednej štátnej správy a do centier verejnej správy, ktoré sa zhodujú s obvodnými úradmi všeobecnej miestnej štátnej správy. Naznačená reforma ESO preto znamená len čiastkovú organizačnú zmenu vo fungovaní miestnej štátnej správy, navyše, je príklonom k centralizácii, na rozdiel od doterajšej reformy decentralizácie verejnej správy. Podotýkame, že ide o organizačnú zmenu len v rámci miestnej štátnej správy, ktorá sa vďaka programu ESO zníži o II. úroveň špecializovanej miestnej štátnej správy, tým však dôjde len k čiastočnému naplneniu cieľov, ktoré si vo verejnej správe stanovila vláda Slovenskej republiky v Programovom vyhlásení vlády Slovenskej republiky. Absentuje totiž reforma ústrednej štátnej správy. 

V rámci súčasti D. – „Optimalizácia systému a jeho trvalá udržateľnosť“, sa vláda Slovenskej republiky zaviazala zrealizovať projekty zamerané na prepojenosť informačných systémov, čo sa viaže na osobné ohodnotenie pracovníkov pri dosahovaní stanovených kľúčových ukazovateľov výkonnosti. K uvedenému zámeru vlády konštatujeme to, čo bolo uvedené vyššie, a síce, že viazanie odmeňovania zamestnancov štátnej správy na normy práce v kontexte výdavkov nemožno považovať za element smerujúci k modernizácii štátnej správy. Považujeme za veľmi problematické určiť kvantitatívne ukazovatele odmeňovania zamestnancov v štátnej správe. V prípade kvalitatívnych ukazovateľov môže byť určitým meradlom spokojnosť štátneho občana s výkonom štátnej správy; uvedený ukazovateľ sa však vyhodnocuje veľmi komplikovane. 

K časti IV. – „Kvantifikácia dopadov navrhovaných opatrení“, v tomto štádiu nebudeme zaujímať stanovisko, táto časť totiž má byť priebežne dopracovaná predkladateľom a predložená na rokovanie vlády Slovenskej republiky. Podotýkame, že termín stanovený uznesením vlády pre Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky už uplynul. Uvedená časť však predstavuje kľúčovú analytickú správu o stave verejnej správy a bude podstatným podkladom pre každý úmysel zmeniť organizačnú a funkčnú dimenziu výkonu štátnej správy. Preto považujeme za potrebné poukázať na potrebu dôsledného vyhodnotenia nadobudnutých parametrov pre reformu verejnej správy, a to aj v kontexte rôznorodosti rozhodovacích procesov, ktoré prebiehajú v rámci verejnej správy. 

„Rozhodovacie procesy vo verejnej správe môžeme vo všeobecnej rovine charakterizovať ako nenáhodný výber určitých postupov alebo činností z viacerých možných alternatív v podmienkach verejnej správy.“VRABKO, M. a kol.: Správne právo. Procesná časť; Bratislava: Vydavateľské oddelenie PF UK, 2001, 164 s., ISBN 80-7160-148-9. 

Rozhodovacie procesy v štátnej správe majú aj určité špecifické znaky, ktorými sa vydeľujú z iných rozhodovacích procesov. V súlade s týmito špecifickými znakmi ich niektorí autori nazývajú štátno-správnymi rozhodovacími procesmi.TóTHOVá, K.: Rozhodovacie procesy v štátnej správe; Bratislava: Obzor 1989, s. 56. 

V prípade programu ESO je taktiež potrebné, podľa nášho názoru, nevyhnutne rešpektovať jednotlivé princípy teórie deľby moci v štáte. 

„Deľba moci je opakom koncentrácie moci. Štátna moc je buď rozdelená medzi niekoľko štátnych orgánov, alebo všetky štátne funkcie sú sústredené v rukách jedného, neobmedzeného štátneho orgánu, prípadne tento ničím neobmedzený štátny orgán môže, ak sú vytvorené ďalšie najvyššie štátne orgány, vlastnými rozhodnutiami vylučovať kedykoľvek a akékoľvek ich rozhodnutia.“PRUSáK, J.: Teória práva; Bratislava: Vydavateľské oddelenie PF UK, 1995, 331 s., ISBN 80-7160-080-6. 

V rámci záveru k tejto časti považujeme za potrebné zhrnúť podstatné atribúty dokumentu vlády Slovenskej republiky pod názvom program ESO, a to s uvedením podstatných myšlienok. Vládny Program ESO predstavuje reformu miestnej štátnej správy, ktorá však znamená len organizačnú zmenu spočívajúcu v začlenení špecializovanej miestnej štátnej správy čiastočne pod všeobecnú miestnu štátnu správu a čiastočne pod I. stupeň špecializovanej miestnej štátnej správy. Analýzu personálneho a priestorového stavu miestnej štátnej správy považujeme za neúplnú a je potrebné doplniť ju o hĺbkový personálny audit. V prípade vytvorenia centier verejnej správy odporúčame dopracovať jednotlivé atribúty ich fungovania, predovšetkým koncept informatizácie, ako možnosť debyrokratizácie výkonu verejnej správy a uľahčenia spôsobu vybavovania verejnoprávnych záležitostí v záujme zvýšenia efektívnosti výkonu verejnej správy. Nie vo všetkom súhlasíme s nadmerným vyzdvihovaním kvantitatívnych ukazovateľov ako parametrov pre navrhované odmeňovanie zamestnancov vo verejnej správe. Vyhodnocovanie uvedených parametrov považujeme za veľmi problematické a nemusí byť ukazovateľom efektívnosti výkonu verejnej správy.  

V prípade centier verejnej správy je, podľa nášho názoru, dôležité dopracovať koncept ich funkčnej náplne, teda predovšetkým načrtnúť procesy, ktoré budú v rámci nich prebiehať. Nepostačuje vyriešiť len organizačné postavenie centier verejnej správy, ale taktiež dopracovať aspekt funkčnej činnosti a vzťahové aspekty k okoliu verejnej správy. 

Analýza zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe 

V tejto časti považujeme za potrebné zaoberať sa zákonom o niektorých opatreniach, ktorý, ako už bolo uvedené, predstavuje naplnenie programu ESO. Vo svojej podstate však tento schválený zákon znamená pri niektorých inštitúciách špecializovanej miestnej štátnej správy ich faktické zrušenie,Uvedené platí napríklad pri krajských školských úradoch, ktoré boli zrušené, nakoľko nemajú prvý stupeň špecializovanej miestnej štátnej správy. no v niektorých prípadoch však špecializovaná miestna štátna správa zostala zachovaná, ale len na svojom I. stupni (tak je tomu napríklad v prípade krajských pozemkových úradov, ktoré ostali zachované na prvom stupni, teda v podobe obvodných pozemkových úradov v ustanovenom rozsahu). 

V nasledujúcom časti sa preto budeme aspoň rámcovo venovať problémovým okruhom tohto zákona, prípadne navrhneme možnosti riešenia jednotlivých problémových okruhov, ktoré môžu napomôcť efektívnemu fungovaniu prevažne miestnej štátnej správy. 

Predkladateľ návrhu zákona o opatreniach v miestnej štátnej správe v dôvodovej správe konštatuje, že „Zároveň sa návrhom zákona sledujú ciele obsiahnuté v Programe ESO (Efektívna, Spoľahlivá a Otvorená štátna správa), schválenom uznesením vlády č. 164 z 27. apríla 2012“, ale ako už bolo uvedené vyššie, cieľom Programu ESO je vytvorenie centier verejnej správy s vysokou mierou digitalizácie a implementácie schválených projektov. Týmto návrhom zákona však dôjde len k zrušeniu krajskej špecializovanej miestnej štátnej správy, no neustanovuje sa koncept centier verejnej správy s integrovaným digitalizovaným systémom prepojenia jednotlivých štátnych úradov na miestnej úrovni. 

V kontexte uvedeného považujeme za potrebné pripomenúť potrebu zavedenia samostatnej časti do zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe, ktorá by sa venovala problematike digitalizácie a registračných oprávnení v špecializovanej miestnej štátnej správe v takej jej podobe, v akej s ňou ráta parlamentom schválený zákon, pričom by malo ísť o tieto oblasti: zadefinovanie registra údajov, náležitosti registra, predovšetkým taxatívny výpočet obsahových súčastí registra, kto môže požiadať o údaje, akým spôsobom dôjde k poskytovaniu údajov v rámci systému verejnej správy. Uvedené zmeny, samozrejme, môžu byť konkretizované vo vykonávacích právnych predpisoch, ale nesmie tam byť definovanie právnych pojmov, právne povinnosti, prípadne splnomocnenie na vydanie iného právneho predpisu.Uvedené zákazy vyplývajú z Ústavy Slovenskej republiky a Legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky. V rámci uvedeného zákona by bolo potrebné dotiahnuť špecifický proces poskytovania informácií z týchto registrov štátnej správy, ale podstatným je proces vnútorného presunu informácií v rámci štátnej správy, aby štátny občan nemusel venovať zvýšenú pozornosť nadmernému vybavovaniu záležitosti prostredníctvom viacerých inštitúcií verejnej správy. 

Uvedenými zmenami zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe by, podľa nášho názoru, prišlo aspoň k vytvoreniu predpokladov pre dosiahnutie cieľa, ktorý si vláda Slovenskej republiky vytýčila vo svojom programovom vyhlásení, a predovšetkým v programe ESO, a tým je dosiahnutie vysokej úrovne digitalizácie výkonu verejnej správy. Uvedený cieľ si v prvom rade vyžaduje vytvorenie komplexných registrov informácií, ktoré možno postúpiť inej inštitúcii prostredníctvom výpočtovej techniky, pričom však v súčasnosti nemáme v rámci verejnej správy vytvorenú ani ucelenú sieť jednotlivých databáz, a preto považujeme za nutné upraviť rámec pre ich fungovanie. 

Za diskutabilné považujeme ponechanie politického vplyvu na výkon špecializovanej miestnej správy, a to prostredníctvom vymenovávania prednostov vládou Slovenskej republiky. Tento koncept ostáva v normatívnom texte zachovaný v čl. IV zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, kde sa konštatuje, že „Obvodný úrad riadi a za jeho činnosť zodpovedá prednosta obvodného úradu, ktorého vymenúva a odvoláva vláda Slovenskej republiky na návrh ministra vnútra Slovenskej republiky.“ Podobná situácia je ustanovená v čl. VI zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, obvodných pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách, kde sa v navrhovanom § 5 odseku 9 konštatuje, že „Obvodný pozemkový úrad riadi a za jeho činnosť zodpovedá riaditeľ obvodného pozemkového úradu, ktorého vymenúva a odvoláva vláda Slovenskej republiky na návrh ministra pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky.“ 

Dochádza tým k istej „politizácii“ miestnej štátnej správy. Považujeme za potrebné podotknúť, že sme navrhli model obsadenia miest prednostov obvodných úradov všeobecnej miestnej štátnej správy a špecializovanej miestnej štátnej správy prostredníctvom povinných výberových konaní, podobne ako je tomu pri obsadení miest v štátnej správe. V prípade tohto modelu by mali byť, podľa nášho názoru, vytvorené výberové komisie, ktoré môžu byť kreované aj zo zamestnancov miestnej štátnej správy, no predovšetkým z erudovaných odborníkov venujúcich sa problematike verejnej správy vo všeobecnosti. Všeobecne proces výberových konaní v miestnej štátnej správe možno spomenúť aj v zákone o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe, ale mal by byť ustanovený predovšetkým v zákone o štátnej správe. Ako nevyhnutnosť, podľa nášho názoru, je potrebné ustanoviť kritériá pre výber kandidátov na miesto prednostu, ktorým by mali byť kritériá odbornosti, vzdelania a praxe. Kritériá je potrebné určiť aj pre členov výberových komisií v uvedenom rozsahu. 

Uvedomujeme si pritom, že nami navrhované riešenie situácie v súvislosti s prednostami miestnej štátnej správy nemusí byť jediným, politické nominácie v miestnej štátnej správe sú však všeobecne kritizované, čo je aj pre nás podnetom, aby sa vymenúvací princíp v prípade prednostov miestnej štátnej správy nahradil iným spôsobom, ktorý by predstavoval určitú elimináciu „vrchnostenských“ vplyvov na miestnu štátnu správu, ktoré pokrivkávajú pri dosahovaní cieľov modernej štátnej správy. 

Určitú výhradu k predloženému návrhu zákona smerujeme aj k ustanoveniu kompetencií obvodných úradov všeobecnej miestnej štátnej správy po presune kompetencií zo špecializovanej miestnej štátnej správy. Spomínaný článok IV. návrhu zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe totiž ustanovuje pôsobnosť obvodných úradov cez výpočet zákonov uvedených v poznámke pod čiarou v kontexte osobitných právnych úprav. Zastávame názor, že jednotlivé kompetenčné okruhy, s ich presným označením, by aj v prípade špecializovanej štátnej správy mal striktne ustanoviť tento návrh zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe. Pripomíname, že podľa Legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky má odkaz uvedený v poznámke pod čiarou len informatívny charakter, teda nemôže byť normatívnym textom. 

Problematické momenty v súvislosti s aplikáciou návrhu zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe môžu vznikať aj v súvislosti s výkonom kompetenčných okruhov tých krajských úradov špecializovanej miestnej štátnej správy, ktorých zamestnanci prešli pod Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, nakoľko v tomto prípade absentuje obvodná úroveň špecializovanej miestnej štátnej správy. 

Problémy spôsobuje dikcia ustanovenia § 2 ods. 3 zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe, ktorá znie: „(3) Práva a povinnosti zo štátnozamestnaneckých vzťahov štátnych zamestnancov, ktorí k 31. decembru 2012 vykonávali štátnu službu v krajskom školskom úrade, krajskom stavebnom úrade a územnej vojenskej správe, prechádzajú na Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“).“ 

Uvedená formulácia spôsobila, že napríklad v prípade niekdajších zamestnancov krajských školských úradov ich nároky vyplývajúce z prechodu práv a povinností uspokojí Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky podľa osobitných predpisov.Aspoň demonštratívny výpočet týchto osobitných predpisov v zákone o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe absentuje. Pokiaľ ministerstvo vnútra však týchto zamestnancov krajských školských úradov neprepustí, nakoľko bude potrebné aj do budúcnosti vykonávať tieto úlohy, napríklad niektoré zriaďovateľské pôsobnosti, budú títo pracovať v úplne inom rezorte, ako doteraz. Uvedené znamená organizačný nesúlad a môže spôsobiť problémy v súvislosti s výkonom úloh špecializovanej miestnej štátnej správy. Určitým riešením by napríklad mohlo byť začlenenie zamestnancov pod vecne príslušné ministerstvo v kontexte kompetenčného zákona.Ide o zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov. 

V súvislosti s jednotlivými procesnými konaniami, súvisiacimi s presunom kompetenčných okruhov, je podstatnou informácia uvedená vo všeobecnej časti dôvodovej správy, kde predkladateľ konštatuje, že „Zároveň sa v osobitných právnych predpisoch upravujúcich rozhodovanie v správnom konaní na jednotlivých úsekoch štátnej správy zabezpečuje zachovanie dvojinštančnosti konania. V tých veciach, v ktorých zrušované úrady na krajskej úrovni rozhodovali v prvom stupni, bude odvolacím orgánom, obdobne ako doteraz, príslušný ústredný orgán štátnej správy. Na účel zachovania dvojinštančnosti a nezávislosti rozhodovania na obvodných úradoch špecializovanej miestnej štátnej správy v sídlach krajov sa ustanovuje, že presúvané pôsobnosti bude na týchto inštitúciách zabezpečovať osobitný organizačný útvar. Uvedená úprava zachováva všetky doteraz existujúce princípy a nepredstavuje zvýšenú záťaž v rozhodovacej činnosti ústredných orgánov štátnej správy, do ktorých pôsobnosti patria presúvané úseky štátnej správy.“ 

Cieľom uvedenej právnej úpravy procesných konaní je snaha o odbremenenie činnosti ústredných orgánov štátnej správy, na ktoré prešli určité pôsobnosti, ale v konečnom dôsledku môže dôjsť k problémom v súvislosti s priebehom jednotlivých procesných konaní. Špecifické organizačné útvary, ktoré vzniknú v rámci špecializovanej miestnej štátnej správy, budú totiž rozhodovať ako prvostupňové orgány štátnej správy. Právny poriadok pritom neustanovuje právne postavenie týchto špecifických, účelne vytvorených organizačných súčastí v rámci orgánu špecializovanej miestnej štátnej správy, a ich právne postavenie a rozhodovacie oprávnenie je pritom sporné. Proces vytvárania týchto špecifických organizačných útvarov zákon o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe nešpecifikuje a je neisté, v akom rozsahu tak spravia osobitné právne úpravy. Odvolacou inštanciou potom však bude ten istý miestny orgán štátnej správy, na ktorom je zriadený aj tento organizačný útvar. Preto dvojinštančnosť rozhodovania zachovaná bude, ale otázne je, do akej miery bude zachovaný devolučný účinok opravných prostriedkov. 

Uvedená problematika súvisí s potrebou zabezpečiť rýchlu a účinnú ochranu práv a oprávnených záujmov účastníkov jednotlivých procesných konaní, ktoré zabezpečuje špecializovaná miestna štátna správa. Pokiaľ sa konkrétne procesné konanie týka napríklad vlastníckeho práva, tak potom má táto problematika súvis s ochranou základných ľudských práv a slobôd. Uvedené súvislosti spomíname kvôli docieleniu ústavnoprávnej konformity tohto navrhovaného riešenia zmien v miestnej štátnej správe s Ústavou Slovenskej republiky. Odporúčame preto ako prvostupňové inštitúcie ponechať obvodné úrady špecializovanej miestnej štátnej správy a ako odvolaciu inštanciu ustanoviť ústrednú štátnu správu alebo súdnu moc. 

V neposlednom rade považujeme za potrebné skonštatovať zmeny v trende formovania štátnej správy, kedy v minulosti boli evidentné snahy o decentralizáciu verejnej správy, čo sa v konečnom dôsledku prejavovalo vznikom špecializovanej miestnej štátnej správy, no tentoraz možno zaznamenať trendy centralizácie v štátnej správe. O uvedenom fakte svedčí aj ustanovenie zo všeobecnej časti dôvodovej správy k návrhu zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe, kde sa konštatuje, že dôležitými princípmi pri vytváraní štruktúry miestnych orgánov štátnej správy sú zjednodušenie kontaktu občana so štátnou správou, transparentnosť a efektívnosť nakladania s verejnými prostriedkami a účinná kontrola. Týmto účelom zodpovedá zároveň centralizácia podporných činností prierezového a obslužného charakteru, čo predpokladá centralizáciu personálnych činností, správy majetku štátu, ochrany objektov, verejného obstarávania, ako aj financovania. Uvedenému trendu centralizácie činností verejnej správy nepredišla odborná analýza jednotlivých funkcií verejnej správy podľa zvoleného kritéria, ktorá by mohla napomôcť k určeniu trendu centralizácie verejnej správy. Odporúčame vláde Slovenskej republiky, aby princíp centralizácie výkonu verejnej správy chápala ako dočasný, kým nepominie hospodárska kríza, a potom dôsledne uplatňovala decentralizáciu verejnej správy. 

Záver 

Považujeme za potrebné poukázať na jednotlivé myšlienkové línie, ktoré predstavujú naplnenie v úvode vytýčených cieľových okruhov. 

V prvom rade sme si vytýčili cieľ poskytnúť analytický náhľad na vládny dokument, ktorý je realizáciou krokov ustanovených v programovom vyhlásení vlády Slovenskej republiky, a tým dokumentom je program ESO, ktorý vymedzuje reformu organizačnej štruktúry miestnej štátnej správy. 

V kontexte uvedeného sme poskytli analýzu jednotlivých obsahových súčastí programu ESO s uvedením problémových okruhov a naznačením niektorých možností riešenia. Napríklad v prípade programu ESO sme uviedli problém nedostatočného definovania principiálneho zamerania reformy miestnej štátnej správy, nedopracovanie dopadov reformy na oblasť verejných financií, obyvateľstvo alebo informatizáciu spoločnosti, ale aj problémy súvisice s nedostatočnou analýzou výkonu úloh štátnej správy. 

Osobitnú pozornosť sme venovali problému znižovania počtu rozpočtových organizácií ústrednej štátnej správy, kde sme síce pozitívne zhodnotili potrebu reštrukturalizácie týchto verejnoprávnych inštitúcií, z iného uhla pohľadu sme však kriticky zhodnotili procesné nedopracovanie jednotlivých procesných konaní, ktoré prebiehajú v rámci týchto rozpočtových organizácií štátu a ktorých úspešný priebeh môže zasiahnuť do práv a oprávnených záujmov štátneho občana ako účastníka procesného konania. V tomto smere sme odporučili Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, ako predkladateľovi návrhu programu ESO, aby navrhol vláde Slovenskej republiky prostredníctvom jej uznesenia – najskôr vykonať jednotlivým ministerstvám personálny a právny audit, a až potom realizovať programové zmeny v štátnej správe. 

V prípade zákona o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe sme poukázali kriticky predovšetkým na určité politické vplyvy v miestnej štátnej správe, predovšetkým na fakt, že prednostov všeobecnej miestnej štátnej správy naďalej vymenúva vláda Slovenskej republiky. Ide o dlhodobo zaužívaný právny stav, ktorý je správnou vedou aj vedou správneho práva veľmi kritizovaný, pretože do praxe vnáša nemalú labilitu. Preto sme navrhli, ako jedno z možných riešení, uplatnenie princípu obligatórnych výberových konaní na pracovné funkcie prednostov miestnej štátnej správy. 

V neposlednom rade sme poukázali, podobne ako v prípade programu ESO, na potrebu dopracovania jednotlivých procesov, ktoré budú prebiehať v rámci špecializovanej miestnej štátnej správy. Kriticky sme hodnotili ustanovenie špecifických organizačných útvarov, ktoré by mali rozhodovať ako prvostupňové orgány štátnej správy. Stráca sa tým devolučný účinok opravných prostriedkov, čo možno klasifikovať ako vážny nedostatok procesného práva. Preto navrhujeme, aby prvostupňovými orgánmi ostali orgány špecializovanej miestnej štátnej správy, ale ako odvolacie orgány navrhujeme ustanoviť ústredné orgány štátnej správy alebo orgány súdnej moci, pričom uvedené predpokladá právnu úpravu. 

Dúfame, že nami predložené zamýšľanie sa prispeje k riešeniu problémov súvisiacich s aktuálnou reformou verejnej správy a podporí niektoré trendy či možné úpravy určitých nepresností tejto aktuálne reformy verejnej správy. 

Literatúra 

[1]    ŠKULTÉTY, P. a kol.:Správne právo hmotné. Všeobecná a osobitná časť. Bratislava, Vydavateľské oddelenie PF UK, 2000. 316 s. ISBN 80-7160-132-2 

[2]    ŠKULTÉTY, P.: Verejná správa a správne právo. Bratislava, VEDA, Vydavateľstvo slovenskej akadémie vied. 2008. 201 s. ISBN 978-80-224-1023-6 

[3]    VRABKO, M. a kol.:Správne právo. Procesná časť.Bratislava, Vydavateľské oddelenie PF UK, 2001. 164 s. ISBN 80-7160-148-9 

[4]    PRUSÁK, J.: Teória práva.Bratislava, VO PF UK, 1995. 331 s. ISBN 80-7160-080-6 

[5]    TÓTHOVÁ, K.: Rozhodovacie procesy v štátnej správe. Bratislava, Obzor 1989. s. 56 

[6]    KURIL, M.: Procesná autonómnosť pracovného práva – quo vadis? In: Zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce: desať rokov aplikačnej praxe (2001 – 2011). Bratislava, PraF UK, 2012, s. 31 – 40. ISBN 978-80-7160-327-6 

[7]    KÚTIK, J.: Organizácia a krízový manažment verejnej správy. Trenčín, Trenčianska univerzita Alexandra Dubčeka v Trenčíne, Fakulta sociálno-ekonomických vzťahov. 2006. 277 s. ISBN 80-8075-142-0 

[8]    Ústava Slovenskej republiky 

[9]    Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na roky 2012 – 2016 

[10]    Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky, schválené uznesením vlády Slovenskej republiky č. 352 v znení uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 210 z 23. mája 2012 

[11]    Program ESO (Efektívna, Spoľahlivá a Otvorená štátna správa), schválený uznesením vlády Slovenskej republiky č. 164/2012 zo dňa 27. 4. 2012 

[12]    Zákon č. 345/2012 Z. z. o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe 

[13]    Zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii činnosti ústrednej štátnej správy 

[14]    Zákon č. 515/2003 Z. z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov 

[15]    Zákon Slovenskej národnej rady č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, obvodných pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozem- kových spoločenstvách 

pozn. redakcie: § 1 z. č. 180/2013 Z. z.

Autor: JUDr. Ing. Ladislav Hrtánek, PhD.