Územná samospráva a pracovnoprávne postavenie jej volených funkcionárov

Doc. JUDr. Marta THURZOVÁ, CSc. 
Akadémia Policajného zboru v Bratislave  

JUDr. Ladislav DUDOR, PhD.  
Akadémia Policajného zboru v Bratislave 

THURZOVÁ, M. – DUDOR, L.: Územná samospráva a pracovnoprávne postavenie jej volených funkcionárov; Justičná revue, 67, 2015, č. 11, s. 1239 – 1254. 

Úvod 

V podmienkach Slovenskej republiky (ďalej len SR), podobne ako v iných krajinách východného bloku, sa územná samospráva formovala súbežne s ostatnými politickými, ekonomickými a právnymi zmenami, ktoré nastali v procese transformácie. Vývoj, ktorý u nás nasledoval po udalostiach roku 1989, znamenal v oblasti verejnej správy zásadný obrat. Z pohľadu občanov sa najmarkantnejšie zmeny prejavili v systéme miestnej správy. Po zániku národných výborov, ako orgánov socialistickej štátnej moci a správy v krajoch, okresoch a obciach,Pozri zákon č. 69/1967 Zb. o národných výboroch, § 1 ods. 1. došlo v roku 1990 ku konštituovaniu novej sústavy orgánov miestnej štátnej správy a miestnej samosprávy. Kým toho času národné výbory slúžili v miestnych podmienkach ako univerzálny nástroj komunikácie medzi štátom a občanom, poskytovali všetky správne služby a vykonávali na danom území všetku agendu, ktorú si štát nevyčlenil pre iný špecializovaný orgán,VALEŠ, L. a kol.: Politologické aspekty veřejné správy; Plzeň: Aleš Čeněk, 2006, s. 138 – 139. tak nový systém miestnej správy priniesol diametrálne odlišný spôsob výkonu verejnej správy. Striktne sa oddelila pôsobnosť územnej samosprávy od pôsobnosti štátnej správy a v rámci novovytvorenej inštitucionálnej základne miestnej správy sa tak na celkovej správe vecí verejných začala okrem štátnej správy výrazným spôsobom podieľať aj územná samospráva, spočiatku len obecná, resp. miestna samospráva. Uvedené zmeny a ďalší vývoj verejnej správy znamenali dosť kategorické popretie dovtedajšieho stavu, čo okrem pozitív malo aj negatívne stránky. Negatívom boli nie celkom premyslené a rýchle zmeny právnej úpravy, a nastolený stav nebol vždy ani konformný voči situácii v západoeurópskych štátoch. Preto v týchto súvislostiach vznikali viaceré diskrepancie, z ktorých mnohé zrejme nebolo možné ani predvídať a nebolo možné použiť ani riešenia bežné v západoeurópskych štátoch. Jednou z takýchto oblastí, ktorej napriek svojmu nepopierateľnému významu nebola dlhodobo venovaná náležitá pozornosť a zostávala takpovediac na okraji záujmu odbornej verejnosti, bola aj oblasť pracovnoprávnych vzťahov v územnej samospráve. S dôrazom na aktuálny legislatívny rámec, reglementujúci pracovnoprávne vzťahy a výkon verejných funkcií v územnej samospráve, sa uvedenej oblasti budeme v štúdii venovať hlbšie. 

I.    Postavenie územnej samosprávy v systéme verejnej správy 

Jedna z mnohých univerzálne použiteľných definícií verejnej správy hovorí, že ide o výkon verejno-mocenských záležitostí subjektov štátnej správy, samosprávy a verejnoprávnych korporácií.O vymedzení pojmu verejná správa pozri GAŠPAR, M.: Moderná verejná správa; Bratislava: PROCOM, 1992, s. 11. Je realizovaná ako prejav verejnej, predovšetkým výkonnej moci štátu.Pozri bližšie PRŮCHA, P.: Správní právo. Obecná část; 6. doplnené a aktualizované vydanie, 2004, s. 55. Z uvedeného je zrejmé, že medzi vykonávateľov verejnej správy patrí široký okruh subjektov, z ktorých však orgány miestnej správy majú nezastupiteľnú úlohu v poskytovaní priamych administratívnych služieb adresátom verejnej správy. Objasnenie pojmu miestna správa je v právnej teórii, ale aj v legislatívnej praxi často diskutovanou otázkou. Prikláňame sa k názoru prof. Tóthovej, podľa ktorej miestnu správu môžeme chápať ako spoločný strešný pojem, ktorý subsumuje sústavu orgánov miestnej štátnej správy a miestnej samosprávy,TÓTHOVÁ, K.: Vzťahy orgánov miestnej správy; Verejná správa č. 22/1991, s. 2. resp. územnej samosprávy (pozn. autorov).  

Miestnu správu v takto vymedzenom zmysle možno považovať za organickú súčasť verejnej správy, zahŕňajúcu dva podsystémy, a to 

• miestnu štátnu správu a  

• územnú samosprávu. 

(Miestnu) štátnu správu charakterizuje hierarchické usporiadanie jej orgánov. Tieto orgány v rámci právomoci a pôsobnosti vymedzenej zákonom zabezpečujú v mene štátu jednotný výkon úloh štátu na celom území. Už zo samotnej podstaty štátnej správy, ako z jednotne a hierarchicky organizovanej riadiacej sústavy vyplýva, že jej možnosti na presadzovanie miestnych záujmov sú obmedzené, pretože realizácia celospoločenských záujmov nemusí vždy nachádzať primeraný odraz v záujme občanov určitej lokality, napr. regiónu či obce. Tým sa zároveň vytvára priestor na pôsobenie územnej samosprávy. Štátna správa je na miestnej úrovni vykonávaná orgánmi miestnej štátnej správy v rámci okresov a krajov ako správnych celkov, ktoré sú územnými obvodmi na výkon pôsobnosti orgánov štátu.Pozri ...