Dôvodová správa k zákonu č. 54/2019 Z. z. o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov

A.Všeobecná časť

Návrh zákona o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov sa predkladá na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky na základe Programového vyhlásenia vlády na roky 2018 až 2020 (časť 5. „Posilniť úlohu štátu a ochranu verejného záujmu“, kapitola „Politika boja proti korupcii“) a v nadväznosti na plnenie opatrení z Akčného plánu na posilnenie Slovenskej republiky ako právneho štátu. Návrhom zákona sa zároveň reaguje na poznatky z aplikačnej praxe k zákonu č. 307/2014 Z. z. o niektorých opatreniach súvisiacich s oznamovaním protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 125/2016 Z. z.Zákon č. 307/2014 Z. z. v znení zákona č. 125/2016 Z. z. nadobudol účinnosť 1. júla 2014 a predstavoval v čase jeho prijatia dovtedy neexistujúci nástroj právnej ochrany oznamovateľov protispoločenskej činnosti tzv. whistleblowerov pred takým konaním, zo strany zamestnávateľa, resp. jeho riadiacich zamestnancov, smerujúcim k „potrestaniu“ whistleblowera, ktoré nedosahovalo intenzitu trestného činu alebo správneho deliktu, ale bolo spôsobilé privodiť výrazný negatívny zásah do pracovného, prípadne aj rodinného a osobného života whistleblowera. Uvedeným zákonom sa do právneho poriadku Slovenskej republiky zaviedlo viacero inštitútov, ako ochrana whistleblowera v rámci trestného konania, a v rámci konania o správnom delikte, vnútorný systém vybavovania podnetov whistleblowerov, odmena whistleblowerovi, pozastavenie účinnosti pracovnoprávneho úkonu smerujúceho voči whistleblowerovi inšpektorátom práce.Aplikačná prax uplynulých štyroch rokov poukázala aj na slabé miesta súčasnej právnej úpravy, ktoré nemohli byť v čase tvorby terajšieho zákona známe ani predvídané. Ukázalo sa, že terajší zákon sa nedostal do širšieho spoločenského povedomia, čo je jedna z príčin jeho nedostatočného využívania zo strany whistleblowerov, ako aj to, že je vhodnejšie uprednostniť zverenie poskytovania ochrany, ako aj propagáciu zákona a súvisiace činnosti, samostatnému a na tento účel špecializovanému štátnemu orgánu, pred vykonávaním tejto činnosti inšpekciou práce, ktorá plní síce príbuzné úlohy, ale sleduje primárne iný cieľ. Taktiež sa ukázalo, že je potrebné zvážiť možnosť poskytnúť whistleblowerovi postavenie oznamovateľa s právom robiť návrhy na vykonanie dôkazov alebo na ich doplnenie a predkladať dôkazy, a obdobne aj úradu ak poskytuje whistleblowerovi ochranu, v trestnom konaní, čo súčasná právna úprava neumožňuje.Návrh zákona o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov predstavuje kontinuitu so súčasnou právnou úpravou z ktorej vychádza a na ktorú nadväzuje, zároveň využíva poznatky získané z aplikačnej praxe k zákonu č. 307/2014 Z. z v znení zákona č. 125/2016 Z. z., s cieľom prehĺbiť, rozšíriť a zefektívniť ochranu poskytovanú oznamovateľom protispoločenskej činnosti, a to najmä:

1.zriadením úradu na ochranu oznamovateľov, ktorý ako nezávislý orgán štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou, bude najmä poskytovať ochranu oznamovateľom (namiesto terajšieho inšpektorátu práce), kontrolovať dodržiavanie navrhovaného zákona, poskytovať odborné stanoviská a poradenstvo k aplikácii návrhu zákona, robiť osvetu v oblasti poskytovania ochrany tzv. whistleblowerom, poskytovať odmenu oznamovateľovi (namiesto terajšieho Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky), raz ročne predkladať Národnej rade Slovenskej republiky správu o svojej činnosti;

2.vytvorením mechanizmu kreovania predsedu úradu Národnou radou Slovenskej republiky spomedzi dvoch kandidátov vybratých odbornou komisiou zloženou z členov vymenovaných prezidentom Slovenskej republiky, vládou Slovenskej republiky, verejným ochrancom práv, Radou pre štátnu službu a poradným orgánom vlády v oblasti mimovládnych organizácií a rozvoja občianskej spoločnosti;

3.poskytnutím oznamovateľovi postavania oznamovateľa v trestnom konaní;

4.úpravou definície oznámenia, ktorej súčasťou už nebude kvalitatívne kritérium „významnej miery“ prispenia oznámených skutočností nasvedčujúcich spáchanie, resp. páchanie protispoločenskej činnosti;

5.rozšírením definície závažnej protispoločenskej činnosti o trestné činy právnických osôb, čím sa reaguje na vývoj právneho poriadku od účinnosti terajšieho zákona, ako aj rozšírením definície znížením hornej hranice pokuty z 50 000 eur na 30 000 eur;

6.precizovaním úpravy poskytnutia ochrany v rámci trestného konania prokurátorom tak, že pri neposkytnutí ochrany sa oznamovateľ bude môcť obrátiť sám alebo prostredníctvom novozriadeného úradu na nadriadeného prokurátora ako na druhú inštanciu;

7.obdobne ako v bode 6. dôjde k precizovaniu poskytnutia ochrany v rámci konania o správnom delikte, kde sa zavedie pri neposkytnutí ochrany druhá inštancia;

8.ustanovením kvalitatívnych kritérií odbornosti zodpovednej osoby a precizovaním úpravy postavenia zodpovednej osoby v rámci právnickej osoby vrátane zvýšenie jej ochrany, a tým aj jej nezávislosti v rámci štruktúry zamestnávateľa;9.zavedením administratívnej zodpovednosti osoby, ktorá urobí voči whistleblowerovi pracovnoprávny úkon bez súhlasu úradu alebo, ktorá vyzradí totožnosť whistleblowera.V nadväznosti na uvedené sa navrhuje prostredníctvom samostatných novelizačných článkov novelizovať Trestný poriadok, zákon o prokuratúre, zákon o bankách, zákon o dani z príjmov, zákon o inšpekcii práce, zákon o poskytovaní právnej pomoci, zákon o registri trestov a zákon o štátnej službe.Právne inštitúty zavedené zákonom č. 307/2017 Z. z. v znení zákona č. 125/2016 Z. z. do Zákonníka práce, Trestného poriadku, zákona o štátnej službe, zákona o Policajnom zbore, zákonov upravujúcich štátnu službu príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže, colníkov, profesionálnych vojakov, zákona o sudcoch a prísediacich, zákona o Zbore väzenskej a justičnej stráže, zákona o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry, zákona o Hasičskom a záchrannom zbore, zákona o výkone práce vo verejnom záujme, antidiskriminačného zákona, zákona o poskytovaní právnej pomoci osobám v materiálnej núdzi, zákona o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení a školského zákona zostávajú zachované aj po nadobudnutí účinnosti návrhu zákona.Návrh zákona predpokladá negatívny vplyv na rozpočet verejnej správy a žiadne vplyvy na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie, na informatizáciu a na služby verejnej správy pre občana. Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky, ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná a s právom Európskej únie.

DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTInávrhu zákona s právom Európskej únie

1.Navrhovateľ zákona: Úrad vlády Slovenskej republiky
2.Názov návrhu zákona: Návrh zákona o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov
3.Predmet návrhu zákona:a)nie je upravený v primárnom práve Európskej únie,b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,c)nie je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.

Vzhľadom na to, že predmet návrhu zákona nie je upravený v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4 až 5.

Doložka vybraných vplyvov
1.Základné údajeNázov materiálu Návrh zákona o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov
Predkladateľ (a spolupredkladateľ)Úrad vlády Slovenskej republiky
☐Materiál nelegislatívnej povahy☒Materiál legislatívnej povahy
Charakter predkladaného materiálu☐Transpozícia práva EÚV prípade transpozície uveďte zoznam transponovaných predpisov:Termín začiatku a ukončenia PPKPredpokladaný termín predloženia na MPK*február 2018 Predpokladaný termín predloženia na Rokovanie vlády SR*október 2018

2.Definovanie problému
Zákon č. 307/2014 Z. z. o niektorých opatreniach súvisiacich s oznamovaním protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 125/2016 Z. z. predstavoval v čase prijatia dovtedy neexistujúci nástroj právnej ochrany oznamovateľov pred takým konaním zo strany zamestnávateľa resp. jeho riadiacich zamestnancov smerujúcim na „potrestanie“ oznamovateľa, ktoré nedosahovalo intenzitu trestného činu alebo správneho deliktu, ale bolo spôsobilé privodiť výrazný negatívny zásah do pracovného, ako aj rodinného a osobného života tohto oznamovateľa. Aplikačná prax poukázala aj na slabé miesta súčasnej právnej úpravy, ktoré nemohli byť v čase tvorby a prijatia v súčasnosti platného zákona známe ani predvídané. Ukázalo sa, že jednou z príčin nevyužívania platného zákona je skutočnosť, že sa nedostal do širšieho spoločenského povedomia, a preto je potrebné uprednostniť zverenie poskytovania ochrany, ako aj propagáciu zákona a súvisiace činnosti samostatnému a špecializovanému štátnemu orgánu, pred vykonávaním tejto činnosti inšpekciou práce, ktorá plní síce príbuzné úlohy, ale sleduje primárne iný cieľ.
3.Ciele a výsledný stavNávrhom zákona o ochrane oznamovateľov protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov sa má, na základe poznatkov z aplikačnej praxe k zákonu č. 307/2014 Z. z. o niektorých opatreniach súvisiacich s oznamovaním protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 125/2016 Z. z., zefektívniť ochrana poskytovaná oznamovateľom protispoločenskej činnosti, a to najmä zriadením úradu na ochranu oznamovateľov ako nezávislého orgánu štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou, ktorý bude najmä poskytovať ochranu oznamovateľom (namiesto terajšieho inšpektorátu práce), kontrolovať dodržiavanie navrhovaného zákona, poskytovať odborné stanoviská a poradenstvo k aplikácii návrhu zákona, robiť osvetu v oblasti poskytovania ochrany oznamovateľom, poskytovať odmenu oznamovateľovi (namiesto terajšieho Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky) a raz ročne predkladať Národnej rade Slovenskej republiky správu o svojej činnosti.

4.Dotknuté subjekty
Zamestnanci a zamestnávatelia verejnej správy, ako aj súkromného sektora.

5.Alternatívne riešenia
V rámci alternatívnych riešení bol uvažovaný nulový variant, t.j. súčasný právny stav a dôsledky vyplývajúce z absencie navrhovanej právnej úpravy. V prípade neriešenia súčasného stavu, by naďalej pretrvávalo nízke povedomie o existujúcich nástrojoch ochrany oznamovateľov protispoločenskej činnosti a ich nízka miera využívania zo strany tzv. whistleblowerov.

6.Vykonávacie predpisy
Predpokladá sa prijatie/zmena vykonávacích predpisov?☐ Áno☒ NieAk áno, uveďte ktoré oblasti budú nimi upravené, resp. ktorých vykonávacích predpisov sa zmena dotkne:

7.Transpozícia práva EÚ Žiadna.

8.Preskúmanie účelnosti**Uveďte termín, kedy by malo dôjsť k preskúmaniu účinnosti a účelnosti navrhovaného predpisu.Uveďte kritériá, na základe ktorých bude preskúmanie vykonané.* vyplniť iba v prípade, ak materiál nie je zahrnutý do Plánu práce vlády Slovenskej republiky alebo Plánu legislatívnych úloh vlády Slovenskej republiky. ** nepovinné

9.Vplyvy navrhovaného materiáluVplyvy na rozpočet verejnej správy☐Pozitívne☐Žiadne☒Negatívne z toho rozpočtovo zabezpečené ...