Dôvodová správa k zákonu č. 40/2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony

A. Všeobecná časť

Vláda Slovenskej republiky predkladá na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky vládny návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „návrh zákona“).

Návrh zákona bol vypracovaný s ohľadom na Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na roky 2023 až 2027 (ďalej len „programové vyhlásenie vlády“), časť Posilnenie úlohy demokratického štátu – trestná politika štátu, v ktorom sa vláda zaviazala k priblíženiu slovenského trestného práva k európskym štandardom a aktuálnym trendom v trestnoprávnej politike najvyspelejších krajín Európskej únie, ako aj Európskej únie ako takej.

Z programového vyhlásenia vlády vyplýva v tomto smere potreba najmä humanizácie trestov s ohľadom na princípy právneho štátu (spravodlivé a primerané trestanie trestných činov), priklonenia sa k filozofii restoratívnej justície vrátane uprednostnenia alternatívnych trestov pred potrestaním páchateľa nepodmienečným trestom odňatia slobody, celkového presadzovania alternatívnych trestov a podpory probačnej služby. S tým je nevyhnutne spojené aj riešenie kritickej situácie s preplnenými väznicami, v ktorých sa často ocitajú osoby, pri ktorých by sa účel trestu zabezpečil lepšie inak ako prostredníctvom výkonu trestu odňatia slobody.

Cieľom návrhu zákona je zaviesť dotknuté východiská zadefinované v programovom vyhlásení vlády do praxe, posilniť garancie dodržiavania základných práv, priblížiť sa európskym štandardom trestného práva, a to všetko pri zefektívnení chodu štátu v oblasti trestného práva a optimalizácii nákladov štátu vynakladaných v súvislosti s trestnou politikou štátu.

V nadväznosti na tieto východiská návrh zákona rozširuje možnosti individualizácie trestu a tým zlepšuje podmienky pre ukladanie primeraných trestov súdmi v jednotlivých prípadoch, najmä s prihliadnutím na okolnosti spáchaného trestného činu, osobu a pomery páchateľa, a to najmä zavedením dostatočného rozsahu dolnej a hornej hranice sadzieb trestu odňatia slobody a posilnením možnosti ukladania alternatívnych trestov.

Osobitný dôraz sa tak v návrhu zákona kladie práve na posilnenie podmienok pre ukladanie primeraných a spravodlivých trestov. Ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 106/2011 k primeranosti trestu uviedol, že „Trest ako najzávažnejší zásah štátu do základných ľudských práv páchateľa nesmie byť ukladaný mechanicky, bez zváženia všetkých okolností konkrétneho prípadu a pomerov páchateľa. Z požiadavky primeranosti trestu jednoznačne vyplýva zákaz akéhokoľvek exemplárneho trestania. Trestnú represiu je preto nutné uplatňovať len v nevyhnutne nutnej miere. Trest nesmie byť prejavom neprimeraného inštitucionalizovaného násilia spoločnosti voči jednotlivcovi. Trest, ktorým štát a spoločnosť reaguje na spáchaný trestný čin ako na nespravodlivé konanie, by mal nespravodlivosť spôsobenú trestným činom napraviť, a nie ešte viac rozmnožiť. Neprimeraný trest nemožno považovať za spravodlivý, spravodlivým je vždy len primeraný trest.“ Tieto závery už predstavujú ustálenú judikatúru Ústavného súdu (naposledy napr. nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 1/2021). Pritom prostriedkom dosiahnutia primeraného trestu je práve individualizácia trestu (pozri napr. nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 106/2011), pričom dostatočnú individualizáciu trestu musí z povahy veci v prvom rade umožňovať kvalitná právna úprava.

Pri riešení tejto otázky vychádzala vláda Slovenskej republiky z komparatistiky s trestnými zákonmi iných členských štátov Európskej únie so zameraním na identifikáciu európskych štandardov trestného práva a na porovnanie prísnosti Trestného zákona s trestnými zákonmi iných štátov a z posúdenia primeranosti trestov odňatia slobody za jednotlivé trestné činy s ohľadom na ich spoločenskú závažnosť v aktuálnych podmienkach a potreby zosúladenia trestných sadzieb najmä za majetkové a hospodárske trestné činy.

V nadväznosti na túto komparatistiku návrh zákona prichádza s viacerými zmenami, ktoré vychádzajú z chápania trestného práva a v rámci neho osobitne trestu odňatia slobody ako prostriedkov ultima ratio. S ohľadom na to sa napríklad rozširuje používanie alternatívnych druhov trestov (najmä peňažného trestu a trestu domáceho väzenia) pred trestom odňatia slobody a podmienok pre ukladanie podmienečných trestov odňatia slobody. To všetko za súčasného rešpektovania medzinárodných, európskych a ústavných požiadaviek, ako aj záverov judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky (najmä nálezy vo veciach so sp. zn. PL. ÚS 106/2011 a PL. ÚS 1/2021), trestnoprávnej teórie k primeranosti trestu a osobitne aj s ohľadom na Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, naň nadväzujúcu judikatúru ESĽP, Chartu základných práv Európskej únie a judikatúru Súdneho dvora Európskej únie.

Tiež sa zmierňujú neprimerane prísne sankcie pri niektorých druhoch trestných činov a približujú sa európskemu štandardu trestania rovnakých alebo obdobných trestných činov s ohľadom na spoločenskú nebezpečnosť jednotlivých trestných činov, konkrétny chránený záujem a jeho význam. Zosúlaďujú sa trestné sadzby pri niektorých trestných činoch a odstraňujú sa neodôvodnené rozdiely a nesystémové nastavenie niektorých trestných sadzieb.

Upravujú sa hranice škody tak, aby to zodpovedalo aktuálnej spoločensko-ekonomickej situácii a jej predpokladanému vývoju v najbližšej dobe, a to najmä s prihliadnutím na historickú, súčasnú a očakávanú infláciu.

Návrh zákona ponúka efektívne riešenia pre resocializáciu páchateľov trestných činov za súčasného splnenia účelu sankcií a optimalizáciu aktuálne nevyhovujúceho stavu väzenského systému Slovenskej republiky. S ohľadom na závery odborných štúdií o vplyve väzenského prostredia na odsúdené osoby reaguje na systémové nedostatky súčasného väzenského systému ako sú preplnenosť, investičný dlh, zaostávanie v resocializačných programoch oproti štandardu Európskej únie, nedostatočné plnenie medzinárodných záväzkov štátu v tejto oblasti a deficity v zabezpečení zodpovedajúcej úrovne ochrany ľudských práv a základných slobôd. Uvedené nedostatky sú dlhodobo kritizované zo strany Výboru Rady Európy na zabránenie mučenia a neľudského či ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania (CPT), ale aj zo strany Ústavného súdu Slovenskej republiky a ESĽP.

Návrh zákona v súlade so zásadou, že trest má postihovať iba páchateľa, tak aby bol zabezpečený čo najmenší vplyv na jeho rodinu a jemu blízke osoby (§ 34 ods. 3 Trestného zákona), vytvára na jednej strane podmienky pre zachovanie kontaktu páchateľa s rodinou a jeho blízkymi osobami, a to najmä s maloletými deťmi, a na druhej strane zlepšením podmienok pre ukladanie spravodlivých trestov umožňuje ukladanie trestov, ktoré budú dopadať na rodinu a blízke osoby páchateľa iba v nevyhnutnej miere.

Nástrojmi na dosiahnutie uvedených cieľov sú najmä uprednostnenie alternatívnych trestov pred trestom odňatia slobody, zvýšenie príjmov štátu z peňažných trestov, umožnenie zárobkovej činnosti páchateľov a vytváranie hodnôt pre spoločnosť a samotný štát (teda na jednej strane by sa mali znížiť náklady na väzňov a zároveň zvýšiť príjmy štátu cez dane a odvody pracujúceho človeka) a tiež umožnenie kontaktu a udržania sociálnych väzieb páchateľa s rodinou a blízkymi vrátane osobnej starostlivosti a výchovy maloletých detí.

Slovenská republika dlhodobo patrí medzi štáty Európskej únie s najvyšším počtom osôb vo výkone trestu odňatia slobody na počet obyvateľov. Počet väzňov na počet obyvateľov v Slovenskej republiky výrazne prevyšuje počet väzňov na počet obyvateľov krajín ako sú napríklad Nemecko, Rakúsko, krajiny Beneluxu alebo severské krajiny. Podľa oficiálnych štatistík Eurostatu (dostupné na: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Prison_statistics) bol počet väzňov na 100 000 obyvateľov v Slovenskej republike tretí najvyšší z celej Európskej únie, pričom priemerný počet väzňov na 100 000 obyvateľov v Európskej únii prekračoval takmer dvojnásobne. Napr. počet väzňov na 100 000 obyvateľov vo Fínsku bol oproti Slovenskej republike nižší trojnásobne. Naviac, klesajúci počet registrovaných trestných činov (napr. z cca 92 000 v r. 2011 na cca 58 000 v r. 2019), ako aj páchateľov (napr. z cca 54 000 v r. 2011 na cca 40 000 v r. 2019) sa v Slovenskej republike vôbec neprejavil v poklese počtu osôb vo výkone väzby alebo trestu odňatia slobody.

Dôvodom sú najmä príliš vysoké trestné sadzby v kombinácii s obmedzenými možnosťami ukladania alternatívnych trestov. Výsledkom sú preplnené ústavy na výkon trestu odňatia slobody, nevyhovujúce materiálne podmienky v nich a enormné finančné nároky väzenského systému na štátny rozpočet.

Je teda zrejmé, že v dôsledku súčasnej právnej úpravy sa Slovensko vzďaľuje od trendu zastávaného v ekonomicky vyspelejších krajinách EU.

Súčasné znenie § 34 ods. 1 Trestného zákona za hlavný účel trestnoprávneho postihu považuje v prvom rade ochranu spoločnosti pred páchateľom, v druhom rade nápravu páchateľov a nakoniec preventívnu funkciu trestného práva, teda odradenie iných od páchania trestnej činnosti.

Zhodnotenie koncepcie trestnoprávnych postihov v súčasnom znení Trestného zákona vo svetle týchto účelov vedie k záveru, že sa v praxi ukazuje ako nedostatočná a nezodpovedajúca uvedeným účelom. Vychádza totiž z praxou nepotvrdeného predpokladu, že ochranu spoločnosti možno dosiahnuť predovšetkým prostredníctvom odčlenenia páchateľa od zvyšku spoločnosti. Vyplýva to z jasnej dominancie trestu odňatia slobody v systéme trestnoprávnych postihov v Slovenskej republike. Náprava páchateľov trestných činov a odstraňovanie následkov trestných činov v dôsledku toho ustupuje do úzadia.

Ako sa ukazuje, zážitok z väzenia neodradí páchateľa od ďalšieho páchania trestnej činnosti, dokonca mieru následnej recidívy mierne zvyšuje (Nagin et al. 2009; Villettaz et al. 2015). Ani hrozba trestov páchateľa príliš neodradzuje, pretože páchatelia pri páchaní trestnej činnosti predpokladajú, že nebudú chytení, a preto, že zisky z trestnej činnosti sa dostavia ihneď, ale prípadný trest nasleduje až s dlhším časovým odstupom. Pritom páchatelia často ani nevedia, aké tresty im hrozia a ako efektívne polícia postupuje pri odhaľovaní páchateľov konkrétnej trestnej činnosti (Paternoster 2010).

Aj z hľadiska dopadov na štátny rozpočet sa trest odňatia slobody ukazuje ako najmenej efektívne riešenie. Samotný výkon trestu odňatia slobody jedného odsúdeného stál štát v r. 2021 ročne vyše 22 000 eur (náklady na jednu väznenú osobu za jeden deň výkonu trestu odňatia slobody alebo výkonu väzby predstavovali v r. 2021 v priemerne 62 eur). Zároveň pri priemernej mzde cca 1 200 eur sú dane a povinné odvody zamestnanca a zamestnávateľa spolu v sume cca 700 eur, t. j. ročný priemerný výpadok príjmu štátu z jedného odsúdeného vo výkone trestu odňatia slobody je cca 8 400 eur ročne. Je preto mimoriadne neefektívne, aby sa vo výkone trestu odňatia slobody nachádzali osoby, ktoré nie sú nebezpečné pre spoločnosť, ktorých náprava by sa aj pri dosiahnutí ostatných účelov trestu dala lepšie zabezpečiť prostredníctvom alternatívnych trestov a ktoré môže byť zároveň ekonomicky aktívne a tým generovať aj ďalšie príjmy štátu.

Ponímanie trestu odňatia slobody ako prvotného a prioritného trestu v rámci trestnej politiky spôsobilo, že štát musí neustále zvyšovať kapacity zariadení ústavov na výkon trestu odňatia slobody a budovať nové zariadenia. Pritom na páchateľov týchto trestných činov má väčší prevýchovný efekt postih cez financie a majetok (spravidla zároveň s pozitívnym účinkom na verejné rozpočty), ako neprimeraný trest odňatia slobody, ktorý pociťujú ako príkorie. Slovami Ústavného súdu (PL. ÚS 106/2011) „U páchateľa neprimerane prísne tresty vedú k zatrpknutosti, pretože takéto tresty páchateľ oprávnene nemôže považovať za spravodlivé. Páchateľ je súdom odsudzovaný za nespravodlivosť (bezprávie), ktoré trestným činom spáchal, a preto má právo očakávať spravodlivosť zo strany súdu. Primeranosť trestu je zároveň nevyhnutým predpokladom dosiahnutia výchovných účinkov trestu, keďže nevyhnutným predpokladom prevýchovy páchateľa je jeho akceptovanie trestu ako spravodlivého následku jeho protiprávneho konania, pričom v prípade nespravodlivého trestu k takejto akceptácii trestu zo strany páchateľa pochopiteľne nemôže dôjsť. Spravodlivosť trestu tak možno považovať aj za predpoklad prerastania represívneho pôsobenia trestu do pôsobenia výchovného.“

Zdá sa, že okolité krajiny Európskej únie tento trend už dávnejšie pochopili, čoho výsledkom je výrazný ústup od ukladania nepodmienečných trestov odňatia slobody a obrat k alternatívnym spôsobom trestania a k zvýšenému úsiliu o nápravu a resocializáciu páchateľov namiesto ich vyčleňovania od zvyšku spoločnosti. Príkladom krajín, v ktorých boli v posledných desaťročiach realizované v tomto smere rozsiahle reformy sú napríklad Nemecko a Švajčiarsko. Prax v týchto krajinách potvrdila, že výrazný ústup od používania trestu odňatia slobody a jeho zmiernenie alebo úplné nahradenie inými formami trestov v týchto krajinách neviedol k zvýšeniu miery páchania opakovanej trestnej činnosti. Inými slovami, ukladanie miernejších sankcií sa z hľadiska preventívneho účelu trestného práva ukazuje ako rovnako efektívne ako ukladanie prísnejších sankcií (Fink, D., Jehle, M., Pilgram, A.: Strafrechtliche Sanktionen im internationalen Vergleich Deutschland – Österreich – Schweiz, JOURNAL FÜR STRAFRECHT 3/2015, s. 81). Diskusie o ďalšom posilnení možností ukladať alternatívne tresty (najmä peňažných trestov) a o ďalšom znižovaní trestných sadzieb pri niektorých trestných činoch sa aktuálne vedú aj v Českej republike. Podnetom na tieto diskusie je okrem iného aj nelichotivý stav českých väzníc. Trestné sadzby sú pritom najmä pri majetkových a hospodárskych trestných činov v Českej republiky už v súčasnosti výrazne nižšie ako v Slovenskej republike a index väzenskej populácie majú oproti Slovenskej republike nižší.

Návrh zákona preto pri nastavení celkovej koncepcie trestnoprávnych postihov venuje zvýšenú pozornosť dopadom odsúdenia a konkrétnych sankcií na páchateľa, jeho okolie, spoločnosť, ale aj na štátny rozpočet a vychádza z premisy, že „len nevyhnutný trest je spravodlivý“, formulovanej už nemeckým právnikom F. von Lisztom, ktorého myšlienky predznamenali celkový odklon nemeckého trestného práva od „klasického“ na odplatu orientovaného trestného práva smerom k efektívnemu nástroju ochrany právom chránených záujmov.

Podpora využívania alternatívnych trestov je v súlade so zásadami restoratívnej justície vyjadrených v programovom vyhlásení vlády.

Znovuzačlenenie do spoločnosti je dôležitým cieľom trestov nespojených s odňatím slobody, pričom platí, že uložené alternatívne tresty alebo opatrenia musia mať pre páchateľa čo najväčší zmysel, a mali by prispievať k osobnému a sociálnemu rozvoju páchateľa. Tresty nespojené s odňatím slobody sa ukladajú a vykonávajú so snahou rozvíjať páchateľov zmysel pre zodpovednosť voči spoločnosti a osobitne voči obeti.

Navrhovaná právna úprava zároveň nebráni ani zabezpečeniu efektívneho a účinného vyšetrovania trestnej činnosti. Práve naopak, navrhovaná právna úprava posilňuje podmienky pre efektívne odčerpanie výnosov pochádzajúcich z trestnej činnosti pri zlepšení predpokladov pre zabezpečenie spravodlivého trestnoprávneho postihu páchateľov trestnej činnosti, ďalej pre ich resocializáciu a minimalizácii dopadu trestu na iné osoby. A to všetko bez toho, aby vytvárala prekážky pre vedenie efektívneho a účinného vyšetrovania trestnej činnosti vedúceho k spravodlivému postihu páchateľov.

Návrh zákona okrem toho reaguje aj na nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 1/2021, ktorým bol vyslovený nesúlad § 58 ods. 2 a 3 Trestného zákona s Ústavou, ako aj na niektoré zásadné dlhoročné aplikačné problémy pri postihovaní drogovej trestnej činnosti vrátane neprimeraných trestných sadzieb dopadajúcich na páchateľov, ktorý omamné alebo psychotropné látky prechovávajú výlučne na účely osobnej spotreby. V tejto súvislosti sa nanovo upravuje mechanizmus určovania rozsahu spáchania drogových trestných činov a zavádza sa objektívnejší a exaktnejší spôsob založený na množstve materiálu alebo množstve účinnej látky v tomto materiáli alebo na počte pestovaných rastlín.

Návrh zákona zavádza právnu úpravu, ktorej cieľom je riešenie nedostatočnej aktuálnej právnej úpravy v otázkach ochranného liečenia, ochranného dohľadu a detencie, ktorá spôsobuje dlhoročné aplikačné problémy. Cieľom návrhu zákona spolu s novelou Trestného poriadku je tak zaviesť novú právnu úpravu dotknutých ochranných opatrení, ktorá zabezpečí jednak dostatočnú ochranu spoločnosti pred páchateľmi primárne s duševnými poruchami a zároveň zabezpečiť účinné liečenie takýchto páchateľov v miere, ktorá je na tento účel nevyhnutná.

Návrhom zákona sa prijímajú nevyhnutné legislatívne opatrenia v oblasti trestného práva v nadväznosti na konania o porušení povinností vyplývajúcich z práva Európskej únie. Návrh zákona preto obsahuje konkrétne riešenia niektorých výhrad Európskej komisie vo vzťahu k spôsobu implementácie, resp. nedostatočnej implementácie príslušného sekundárneho práve Európskej únie do právneho poriadku Slovenskej republiky.

S cieľom rozšírenia a posilnenia záruk zákonnosti trestného konania sa navrhuje vykonať zmeny v rámci trestného konania, ktoré môže štát viesť len zo zákonných dôvodov a zákonným spôsobom (čl. 17 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, § 2 ods. 2 Trestného poriadku). Zásada stíhania len zo zákonných dôvodov je jednou zo základných zásad trestného konania a jej porušenie môže viesť k podstatných procesným chybám a zmariť tak účel trestného konania. Týmto účelom pritom je nie akékoľvek, ale náležité zistenie trestných činov, nie akékoľvek, ale spravodlivé potrestanie ich páchateľov a to nie aj za cenu porušenia iných ústavou a zákonmi chránených hodnôt, ale naopak pri zachovaní rešpektu k základným právam a slobodám osôb trestným konaním dotknutých.

Z uvedených dôvodov, v súlade so skúsenosťami z príbuznej jurisdikcie (Česká republika), podnetmi z domácej aplikačnej praxe, ako aj právnej doktríny navrhuje sa niekoľko zmien, a to predovšetkým za účelom posilnenia náležitého dohľadu nad dodržiavaním ústavnej zásady viesť trestné stíhanie vždy len zákonným spôsobom:

• rozšírenie oprávnenia procesných subjektov žiadať podľa § 210 Trestného poriadku o preskúmanie postupu nielen policajta, ale aj prokurátora,
• rozšírenie úlohy súdu pri zásahoch do základných práv počas prípravného konania, a to aj s poukazom na doteraz riadne neimplementované normy európskeho trestného práva procesného,
• spresnenie úpravy nakladania s nezákonne získanými dôkazmi (explicitná úprava možnosti použitia nezákonne získaného dôkazu v prospech obžalovaného),
• v záujme kontroly zákonnosti podmienok spolupráce tzv. spolupracujúcich osôb (kajúcnikov) s orgánmi činnými v trestnom konaní (ďalej len „OČTK“) spresniť tieto podmienky a vytvoriť právny rámec ich účinnej kontroly v konaniach, v ktorých sa spolupracujúca osoba podieľa na objasňovaní trestnej činnosti, a to tak zo strany prokuratúry, ako aj sudcu pre prípravné konanie (súdu), pri zachovaní podstaty a zmyslu tohto inštitútu,
• v záujme posilnenia zákonnosti pri poskytovaní legálnych benefitov kajúcnikom spresniť a sprísniť podmienky inštitútov ako odloženie obvinenia, zastavenie, resp. prerušenie trestného stíhania (z dôvodu spolupráce s kajúcnikom) a podmienečné zastavenie trestného stíhania spolupracujúceho obvineného,
• úprava možnosti preskúmania nezákonne uzavretej dohody o vine a treste na základe dovolania vo verejnom záujme,
• obmedzenie možnosti prokurátora podať obžalobu len na prípady, ak je prokurátor schopný v konaní pred súdom uniesť dôkazné bremeno; v ostatných prípadoch (ak trvajú pochybnosti o tom, či sa skutok stal, ktoré však nemožno vyvrátiť dostupnými dôkazmi) ustanoviť povinnosť prokurátora stíhanie obvineného zastaviť,
• zaistenie obhajobných práv podozrivých osôb v prípravnom konaní.

Zároveň sa navrhuje úprava pôsobnosti Špecializovaného trestného súdu v oblasti „subvenčných“ trestných činov tak, aby pokrývala skutky podobnej (vyššej) typovej spoločenskej závažnosti.

Ďalej sa navrhuje zavedenie nového procesného inštitútu preskúmavania rozhodnutia v dôsledku zániku trestnosti činu zmenou zákona (s poukazom na § 84 Trestného zákona).

Návrh zákona zavádza právnu úpravu, ktorej cieľom je riešenie nedostatočnej aktuálnej právnej úpravy v otázkach ochranného liečenia, ochranného dohľadu a detencie, ktorá spôsobuje dlhoročné aplikačné problémy. Cieľom návrhu zákona spolu s novelou Trestného poriadku je tak zaviesť novú právnu úpravu dotknutých ochranných opatrení, ktorá zabezpečí jednak dostatočnú ochranu spoločnosti pred páchateľmi primárne s duševnými poruchami a zároveň zabezpečiť účinné liečenie takýchto páchateľov v miere, ktorá je na tento účel nevyhnutná.

Návrh zákona bude mať významný pozitívny vplyv na zabezpečenie vysokého stupňa ochrany základných práv občana a človeka v súvislosti s vykonávaním trestnej spravodlivosti postupom podľa Trestného poriadku. Dosahovanie s tým súvisiacich čiastkových cieľov návrhu zákona ako napr. zvýšená ochrana súkromia (prehliadky priestorov), posilnenie materiálnej spravodlivosti v dôkazovom práve, či vyvážená ochrana práv procesných subjektov pri uplatňovaní inštitútu tzv. spolupracujúcej osoby budú mať nesporne pozitívne vplyvy na sociálny aj rodinný život osôb, dotknutých úkonmi trestného stíhania. Zúžia totiž priestor pre uplatňovanie arbitrárnych, nezákonných, či materiálne nespravodlivých úradných postupov.

Návrh zákona reaguje aj na potrebu prijatia legislatívnych opatrení v súvislosti s konaniami o porušení povinností vyplývajúcich z práva Európskej únie, ktoré Európska komisia vedie voči Slovenskej republike

• pre neúplnú a nesprávnu transpozíciu rámcového rozhodnutia Rady 2002/584/SVV z 13. júna 2002 o európskom zatykači a postupoch odovzdávania osôb medzi členskými štátmi (INFR(2021)2240),
• pre nesprávnu transpozíciu niektorých ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1371 z 5. júla 2017 o boji proti podvodom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie, prostredníctvom trestného práva a súvisiace porušenie čl. 325 ods. 2 ZFEÚ (INFR(2021)2268),
• pre nesprávnu transpozíciu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/48/EÚ z 22. októbra 2013 o práve na prístup k obhajcovi v trestnom konaní a v konaní o európskom zatykači a o práve na informovanie tretej osoby po pozbavení osobnej slobody a na komunikáciu s tretími osobami a s konzulárnymi úradmi po pozbavení osobnej slobody (INFR(2023)2008),
• pre neúplnú transpozíciu smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/800 z 11. mája 2016 o procesných zárukách pre deti, ktoré sú podozrivými alebo obvinenými osobami v trestnom konaní (INFR(2023)2108).

V súlade so zámermi programového vyhlásenia vlády v časti týkajúcej sa súdnictva a prokuratúry, podľa ktorej faktická autonómia Úradu špeciálnej prokuratúry sa stala väčšou ako tá, ktorá bola upravená zákonom, čo vo výsledku narušilo tak hierarchiu, ako aj jednotnosť postupov prokuratúry pri uplatňovaní viacerých procesných inštitútov trestného konania, sa navrhuje aj zmena zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov.

Ide o prvý naliehavý krok z pripravovanej širokej reformy trestnej politiky vlády Slovenskej republiky smerujúci k posilneniu právneho štátu v Slovenskej republike. Vo vzťahu k prokuratúre sa návrhom zákona sleduje obnovenie dôvery verejnosti v prokuratúru a naplnenie „jednotnosti“ sústavy prokuratúry s cieľom priblížiť pravidlá jej fungovania obvyklému usporiadaniu vnútorného členenia prokuratúry vo väčšine európskych krajín.

Názory občianskej spoločnosti na doterajšie takmer dvadsaťročné fungovanie Úradu špeciálnej prokuratúry sa významne líšia. Činnosť Úradu špeciálnej prokuratúry v posledných rokoch vzbudila vo verejnosti nebývalý ohlas a neraz je časťou odbornej verejnosti vnímaná ako politická a nesúca prvky svojvôle. Viacerými postupmi a rozhodnutiami Úradu špeciálnej prokuratúry došlo k porušeniu ústavných práv sťažovateľov (napr. I. ÚS 122/2018, I. ÚS 106/2021, III. ÚS 415/2021, IV. ÚS 219/2022, III. ÚS 454/2022, IV. ÚS 608/2022) či k porušeniu práv garantovaných medzinárodnými dohovormi (napr. Mucha proti Slovenskej republike, rozsudok ESĽP z 25. novembra 2021; Vasaráb a Paulus proti Slovenskej republike, rozsudok ESĽP z 15. decembra 2022). Na neprofesionálne a nezákonné rozhodnutia prokurátorov Úradu špeciálnej prokuratúry poukazovala nielen akademická či advokátska obec, ale aj samotná Generálna prokuratúra Slovenskej republiky. Legislatívne snahy Národnej rady Slovenskej republiky počas jej 8. volebného obdobia o obmedzenie zásahov generálneho prokurátora Slovenskej republiky do prípravného konania pod dozorom Úradu špeciálnej prokuratúry zlyhali (napr. parlamentná tlač 786, 1093, 1697). Ani Ústavný súd Slovenskej republiky nepodľahol politickým tlakom na vyslovenie neústavnosti jedného zo základných právnych mechanizmov umožňujúceho generálnemu prokurátorovi Slovenskej republiky nápravu nedostatkov v činnosti Úradu špeciálnej prokuratúry (PL. ÚS 1/2022). Nestrannosť prokurátorov Úradu špeciálnej prokuratúry bola spochybnená aj samotným Špecializovaným trestným súdom, ktorý v tejto súvislosti požiadal Ústavný súd Slovenskej republiky o preskúmanie ústavnosti niektorých ustanovení zákona o prokuratúre (PL. ÚS 15/2023). Jedným z dôvodov je nedostatok platnej právnej úpravy, ktorý nedovoľuje odňať vec Úradu špeciálnej prokuratúry i napriek zjavnému nedostatku jej objektivity. Ide i o dôsledok toho, že Špecializovaný trestný súd má v sústave súdov postavenie krajského súdu, kým Úrad špeciálnej prokuratúry je osobitnou súčasťou Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky a jeho prokurátori sú prokurátormi Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky.

V záujme parity hlavných subjektov trestného procesu sa tak navrhuje zveriť právomoc nad vyšetrovaním trestnej činnosti patriacej do pôsobnosti Špecializovaného trestného súdu krajským prokuratúram a dohľad nad ich činnosťou Generálnej prokuratúre Slovenskej republiky. Krajské prokuratúry disponujú dostatočným, nestranným a odborne zdatným prokurátorským stavom.

Rozhodnutia zriadiť úrady špeciálnej prokuratúry (alebo ich zrušiť) sú spravidla považované za politické (napr. bod 13. konečného stanoviska Benátskej komisie k zmenenému návrhu zákona o Úrade špeciálnej prokuratúry Čiernej Hory z 19. - 20. marca 2015). Bez ohľadu na toto konštatovanie nemožno prehliadnuť, že vyššie uvedené odborné poznatky z doterajšej činnosti Úradu špeciálnej prokuratúry nasvedčujú tomu, že súčasné usporiadanie Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky s osobitnou súčasťou, ktorou je Úrad špeciálnej prokuratúry, nie je ideálne a nevyhnutne si vyžaduje štrukturálne zmeny.

Cieľom tohto návrhu zákona je nájdenie kompromisu medzi rozporuplnými názormi na existenciu Úradu špeciálnej prokuratúry a prijatie takej právnej úpravy, ktorá povedie nielen k zvýšeniu efektivity konania prokuratúry ako celku, nezávislosti prokuratúry na politických vplyvoch a k rešpektovaniu princípov právneho štátu, ale obstojí aj pri zmene vládnej garnitúry. Nemožno pripustiť, aby systém trestného stíhania ovládala akákoľvek parlamentná väčšina. Práve vstup krajských prokuratúr do trestného procesu pred Špecializovaným trestným súdom je jedným z garantov nezávislosti a nestrannosti rozhodovacieho procesu každého jedného prokurátora vybaveného legálnymi zárukami pred nezákonnými pokynmi nadriadených prokurátorov (§ 6 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov).

Na tento účel sa navrhuje novelizácia

- zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov,

- zákona Národnej rady Slovenskej republiky ,č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov,

- zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,

- zákona č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry v znení neskorších predpisov,

- zákona č. 297/2008 Z. z. o ochrane pred legalizáciou príjmov z trestnej činnosti a o ochrane pred financovaním terorizmu a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,

- zákona č. 383/2011 Z. z. o zastúpení Slovenskej republiky v Eurojuste v znení zákona č. 316/2016 Z. z.,

- zákona č. ...