Dôvodová správa k zákonu č. 146/2023 Z. z. o ochrane ovzdušia a o zmene a doplnení niektorých zákonov

A. Všeobecná časť

Návrh zákona o ochrane ovzdušia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „návrh zákona“) sa predkladá na základe plánu legislatívnych úloh vlády Slovenskej republiky na mesiace jún až december 2021.

Kvalita ovzdušia významnou mierou ovplyvňuje zdravie ľudí ako aj stav ekosystémov. Svedčia o tom aj aktualizované odporúčania Svetovej zdravotníckej organizácie, ktoré sprísnili doterajšie hodnoty koncentrácii znečisťujúcich látok do ovzdušia vo vzťahu k zdravotnému riziku.

Doterajší právny rámec ochrany ovzdušia, zákon č. 137/2010 Z. z. o ovzduší v znení neskorších predpisov (ďalej len “zákon o ovzduší”), už dnes neposkytuje dostatočnú odozvu na aktuálne výzvy ochrany ovzdušia.

Slovenská republika čelí žalobe zo strany Európskej komisie za prekročenie limitnej hodnoty pre častice PM₁₀ v dvoch zónach a jednej aglomerácii a tiež za neprijatie primeraných opatrení na zlepšenie kvality ovzdušia (v zónach: Banskobystrický kraj a Košický kraj a aglomerácii Košice).

Hlavným cieľom návrhu zákona je zabezpečenie a udržanie dobrej kvality ovzdušia, zavedenie politík a opatrení z Národného programu znižovania emisií do roku 2030 a tiež priemet politík z Programového vyhlásenia vlády 2021 do právnej úpravy. Ďalšie zmeny vychádzajú zo skúseností získaných doterajšou aplikačnou praxou.

Právna úprava návrhu zákona sleduje tri hlavné línie:

- kvalitu ovzdušia - ustanovením prípustnej úrovne znečistenia ovzdušia a nástrojmi na jej zlepšenie,

- zníženie celkových emisií - ustanovením národných záväzkov znižovania emisií a prijatím politík a opatrení na ich dodržanie, a

- obmedzovanie emisií na zdroji – ustanovením emisných požiadaviek pre stacionárne zdroje znečisťovania ovzdušia a tiež ustanovením požiadaviek na kvalitu vybraných výrobkov ako sú palivá alebo regulované výrobky.

Navrhovaná zmena právnej úpravy zahŕňa viacero nových nástrojov a prvkov:

Zavádza sa osobitné povoľovanie stacionárnych zdrojov znečisťovania ovzdušia, v ktorom budú určené rozhodujúce podmienky prevádzky zdroja vrátene emisných limitov. Absencia komplexného povolenia v súčasnosti je príčinou nejednoznačného uplatňovania požiadaviek na limitovanie emisií a ich monitorovanie. Pre jestvujúce zdroje sa na získanie povolenia ustanovuje prechodné obdobie.

Ustanovuje sa regulácia vybraných osobitných činností, ak sú vykonávané samostatne a nie sú spojené so stacionárnym zdrojom. Takéto činnosti nebudú potrebovať individuálne povolenie, avšak budú musieť spĺňať ustanovené záväzné podmienky vykonávania danej činnosti. Porušenie týchto podmienok bude sankcionované.

Návrhom zákona sa odstraňuje transpozičný deficit zo Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2010/75/EÚ z 24. novembra 2010 o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia) (prepracované znenie) týkajúci sa požiadavky na odbornú spôsobilosť na prevádzkovanie spaľovne odpadov a zariadenia na spoluspaľovanie odpadov.

Vzhľadom na potrebu zavedenia efektívnejšieho riadenia kvality ovzdušia je potrebné zabezpečiť väčšiu angažovanosť na úrovni okresných úradov v sídle kraja ako orgánu zodpovedného za riadenie kvality ovzdušia, informovania verejnosti a tiež každoročný verejný

odpočet plnenia opatrení z programov na zlepšenie kvality ovzdušia. Návrhom zákona budú posilnené kompetencie samospráv na regionálnej a miestnej úrovni, vrátane možnosti vypracovania miestnych programov na zlepšenie kvality ovzdušia. Obce budú mať právomoc všeobecne záväzným nariadením obmedziť prevádzkovanie vybraných malých zdrojov znečisťovania ovzdušia, zakázať vybrané osobitné činnosti na svojom území, napríklad domáce údenie uprostred obce alebo prijať rôzne opatrenia na obmedzenie cestnej dopravy.

Slovenská republika má problém s kvalitou ovzdušia najmä v dôsledku znečistenia ovzdušia pochádzajúceho z vykurovania domácností tuhým palivom. Z tohto dôvodu sa zavádzajú kontroly malých spaľovacích zariadení na tuhé palivá a kvapalné palivá na základe podnetu, ktoré bude vykonávať inšpekcia, obec alebo nimi poverená osoba s odbornou spôsobilosťou. Kontroly na základe podnetu budú spojené s odobraním vzorky popola alebo steru z komína na analýzu. Porušenie zákazu spaľovania odpadov fyzickou osobou bude riešené ako priestupok.

V snahe znížiť administratívne zaťaženie podnikateľov návrh zákona rieši opatrenia na zlepšenie podnikateľského prostredia podľa zákona č. 198/2020 Z. z. ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v súvislosti so zlepšovaním podnikateľského prostredia zasiahnutým opatreniami na zamedzenie šírenia nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19, (tzv.: „podnikateľské kilečko“), napríklad vypustením resp. presunutím povinnosti prevádzkovateľa oznamovať oprávnené technické činnosti a predkladať správy z meraní povoľujúcemu orgánu.

Návrhom zákona sa vytvára aj priestor na reguláciu a obmedzovanie zápachu, ktorý bude riešený vykonávacím predpisom.

Keďže znečistenie ovzdušia má významy vplyv na zdravie obyvateľstva je žiaduce, aby sa orgány verejného zdravotníctva spolupodieľali na politikách a opatreniach na zníženie emisií a vyhodnocovali vplyvy znečistenia ovzdušia na verejné zdravie, ako napr. v Českej republike. Na základe tohto dôvodu sú Ministerstvo zdravotníctva SR a Úrad verejného zdravotníctva SR navrhnuté ako spolupracujúce orgány.

Návrhom zákona sa ďalej upravuje zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 145/1995 Z. z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov v ktorom sa upravujú správne poplatky v oblasti ochrany ovzdušia, zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov, zákon č. 39/2013 Z. z. o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, zákon č. 541/2004 Z. z. o mierovom využívaní jadrovej energie (atómový zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a zákon č. 79/2015 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisoch, v ktorom sú navrhnuté viaceré zmeny, nakoľko spracovanie odpadov na tuhé druhotné palivá a ich používanie neprinieslo očakávaný pozitívny environmentálny efekt, skôr naopak.

Návrh zákona spolu so svojimi vykonávacími predpismi rieši transpozíciu 11 smerníc Európskej únie do právneho poriadku Slovenskej republiky.

V niektorých prípadoch ide navrhovaná národná právna úprava nad rámec minimálnych požiadaviek EÚ (tzv. goldplating). Navrhované požiadavky stanovené vykonávacími predpismi k zákonu sa môžu zdať nad rámec minimálnych požiadaviek EÚ, avšak bez ich prijatia nie je možné dosiahnuť národné záväzky v oblasti znižovania emisií a ciele v kvalite ovzdušia. Štát potrebuje mať prijaté politiky a nástroje, aby mohol plniť európske a medzinárodné záväzky, ktorými je Slovenská republika viazaná. V otázkach uplatňovania emisných limitov pre prevádzkovateľov veľkých zdrojov a stredných zdrojov táto povinnosť bola zavedená už v roku 1992 a neskôr. Predmetná nová právna úprava ich nesprísňuje.

Pozitívny goldplating navrhovaného zákona sa týka aj využívania prechodných opatrení pre stredne veľké spaľovacie zariadenia.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentami, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.

Návrh zákona bude mať pozitívny a negatívny vplyv na rozpočet verejnej správy, podnikateľské prostredie a sociálne vplyvy, pozitívny vplyv na životné prostredie a informatizáciu spoločnosti a nebude mať vplyv na služby verejnej správy pre občana a ani na manželstvo, rodičovstvo a rodinu.

B. Osobitná časť

Čl. I

I. ZÁKLADNÉ USTANOVENIA

K § 1 Cieľ a predmet úpravy

Vymedzuje sa cieľ a predmet zákona, pričom cieľom je predovšetkým dosiahnutie a udržanie dobrej kvality ovzdušia bez negatívnych dopadov na zdravie ľudí a bez rizika ohrozenia životného prostredia.

Zákon upravuje aj požiadavky na monitorovanie a hodnotenie kvality ovzdušia, prípustnú mieru znečisťovania ovzdušia, informovanie verejnosti, národné záväzky znižovania emisií, požiadavky na kvalitu palív a regulovaných výrobkov, informačné systémy o stacionárnych zdrojoch znečisťovania ovzdušia a ich emisiách, výkon dozoru, činnosti vyžadujúce odbornú spôsobilosť a činnosti na podporu výkonu štátnej správy ochrany ovzdušia na úradné účely konaní podľa tohto zákona a konania podľa ďalších predpisov vo veciach ochrany ovzdušia a životného prostredia.

K § 2 Vymedzenie základných pojmov

Definujú sa ochrana ovzdušia, ktorá zahŕňa tri oblasti a to: obmedzovanie emisií na zdroji, znižovanie celkových emisií vybraných znečisťujúcich látok a znižovanie znečistenia ovzdušia.

Týmto ustanovením sú definované základné pojmy používané pri sledovaní, hodnotení a riadení kvality ovzdušia, ale aj pri povoľovaní a uplatňovaní požiadaviek na ochranu ovzdušia pri prevádzke zdrojov znečisťovania ovzdušia. Jedným zo základných pojmov je vymedzenie ovzdušia, ktoré je definované ako okolité ovzdušie v troposfére. To znamená, že ciele v kvalite ovzdušia sa vzťahujú na vonkajšie okolité ovzdušie. Vnútorné ovzdušie v budovách, ako aj pracovné prostredie nepodlieha úprave podľa tohto zákona.

Pojmi „emisie a antropogénno emisie“ a ich definície sú priamou transpozíciou smernice EPaR (EÚ) 2016/2284 o znížení národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie, ktorou sa mení smernica.

Definujú sa zdroje znečisťovania ovzdušia, ktoré môžu byť stacionárne alebo mobilné. Stacionárny zdroj sa vymedzuje ako technologický celok, sklad palív, surovín alebo produktov skládka odpadov, lom, plocha alebo stavba, objekt a činnosť, ktorá znečisťuje alebo môže znečisťovať ovzdušie a je vymedzený ako súhrn všetkých častí, súčastí a činností v rámci funkčného celku a priestorového celku. Osobným druhom stacionárneho zdroja je prenosný zdroj, ktorý má účelový charakter a na jednom mieste sa prevádzkuje dočasne; prenosným zdrojom je aj technická jednotka, ktorá je súčasťou mobilného zdroja, vnášajúca emisie znečisťujúcej látky do ovzdušia, ak vnáša do ovzdušia iné emisie ako sú zo spaľovacieho motora mobilného zariadenia. Mobilný zdroj je zariadenie, ktoré na svoj pohyb alebo pohon vlastných strojných častí využíva spaľovací motor, na ktorý sa z hľadiska emisií znečisťujúcich látok vzťahujú technické požiadavky pre cestné motorové vozidlá alebo necestné pojazdné stroje regulované osobitným predpisom. Ide najmä o cestné motorové vozidlá, železničné koľajové vozidlá, plavidlá a lietadlá.

Meranie zápachu sa v súčasnosti bude týkať len emisných limitov pre zápach ustanovených vo vykonávacích rozhodnutiach Európskej komisie o záveroch o BAT, to znamená, že meranie zápachu sa nebude vzťahovať na zápach spôsobovaný poľnohospodárskou činnosťou.

Zároveň sú definované povoľujúce orgány a povolenie, pre potreby ochrany ovzdušia sú zavedené aj pojmy verejnosť a webový portál o životnom prostredí, ako aj náležitosti súvisiace s problematikou kvalitou palív a regulovaných výrobkov, a to uvádzanie na trh, palivo.

II. KVALITA OVZDUŠIA A VPLYVY ZNEČISTENIA OVZDUŠIA NA EKOSYSTÉMY

Požiadavky týkajúce sa hodnotenia kvality ovzdušia sú ustanovené v súlade požiadavkami Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (Ú. v. EÚ L 152, 11. 6. 2008) v platnom znení, a Smernice Európskeho Parlamentu a Rady 2004/107/ES z 15. decembra 2004, ktorá sa týka arzénu, kadmia, ortuti, niklu a polycyklických aromatických uhľovodíkov v okolitom ovzduší (Ú. v. EÚ L 23, 26.1.2005) v platnom znení.

K § 3 Cieľ v kvalite ovzdušia a prípustná úroveň znečistenia ovzdušia

Definuje sa kvalita ovzdušia a ciele v kvalite ovzdušia. Cieľom v kvalite ovzdušia je udržať kvalitu ovzdušia v miestach, kde je dobrá kvalita ovzdušia a zlepšiť kvalitu ovzdušia v ostatných prípadoch. Na vyjadrenie prípustnej miery znečistenia ovzdušia sa určujú normy kvality ovzdušia ako sú limitná hodnota, kritická úroveň, cieľová hodnota, dlhodobý cieľ, indikátor priemernej depozície, národný cieľ zníženia expozície, záväzok zníženia expozície, celková depozícia, informačný a výstražný prah. Zároveň sa zavádza možnosť určenia miestnej alebo regionálnej prahovej hodnoty na informovanie obyvateľstva alebo cieľovej hodnoty kvality ovzdušia pre iné znečisťujúce látky, ktoré môžu predstavovať zdravotné riziko pre obyvateľstvo. Toto má v kompetencii Okresný úrad v sídle kraja po prerokovaní s Úradom verejného zdravotníctva a Slovenským hydrometeorologickým ústavom (ďalej len „poverená organizácia“).

K § 4 Hodnotenie kvality ovzdušia

Kvalita ovzdušia sa hodnotí metódami merania, výpočtu, predpovedania alebo odhadu, ktoré vykonáva ministerstvom poverená organizácia - Slovenský hydrometeorologický ústav (ďalej len „SHMÚ”). Ustanovuje sa zoznam znečisťujúcich látok, pre ktoré sa vykonáva hodnotenie kvality ovzdušia.

Na účely hodnotenia sa územie SR rozdeľuje na aglomerácie a zóny. Aglomerácie a zóny, na ktoré je rozdelené územie Slovenska (ich vymedzenie sa ustanoví vo vyhláške, ktorú vydá ministerstvo). Hodnotenie kvality ovzdušia sa vykonáva pre každú zónu a aglomeráciu a tiež osobitne pre vidiecke pozadie.

Na základe úrovne znečistenia ovzdušia sa ustanovuje režim hodnotenia kvality ovzdušia, do ktorého sa zaraďujú zóny a aglomerácie podľa kritérií vyjadrených ako horné a dolné medze na hodnotenie úrovne znečistenia ovzdušia. Horné a dolné medze ustanovujú úroveň znečistenia ovzdušia, na základe ktorej sa určuje spôsob hodnotenia kvality ovzdušia. Režim hodnotenia sa uplatňuje na základe úrovne znečistenia ovzdušia a vykonáva sa stálym meraním, kombináciou stálych meraní, indikatívnych meraní a modelovacích techník a modelovacími technikami alebo technikami objektívneho odhadu. Hodnotenie kvality ovzdušia musí byť v súlade s cieľmi kvality údajov, tak ako to ustanoví vykonávací predpis. Klasifikácia zón a aglomerácií podľa režimu hodnotenia kvality ovzdušia sa prehodnotí vždy, ak dôjde k významnej zmene v znečisťovaní ovzdušia, ktorá môžu ovplyvniť koncentráciu sledovaných znečisťujúcich látok, najmenej však raz za päť rokov. Toto ustanovenie znamená, že v prípade reálneho predpokladu zhoršenia kvality ovzdušia, napr. uvedením do prevádzky nového významného zdroja znečisťovania ovzdušia, je potrebné vykonať toto preverenie skôr.

Hodnotenie ...