Dôvodová správa k zákonu č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite

A. Všeobecná časť

Návrh zákona, ktorým sa ruší zákon č. 502/2001 Z. z. o finančnej kontrole a vnútornom audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 502/2001 Z. z.“) a ktorým sa ruší zákon č. 440/2000 Z. z. o správach finančnej kontroly v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 440/2000 Z. z.“), bol vypracovaný v súlade s Plánom legislatívnych úloh vlády SR na rok 2015. Prijatím návrhu zákona sa zefektívni systém verejnej vnútornej kontroly s dôrazom na overovanie a hodnotenie riadenia procesov a všetkých činností, nielen pri realizácii programov zahraničnej pomoci v súvislosti so zabezpečením programového obdobia 2014-2020, ale aj s dôrazom na ciele programu ESO a ciele programového vyhlásenia vlády. Vytvorí sa také prostredie verejnej vnútornej kontroly a auditu, ktoré poskytne uistenie, že verejné výdavky sú využívané hospodárne, efektívne, účelne a účinne. Správne a efektívne nastavenie systému verejnej vnútornej kontroly a auditu je jedným z dôležitých nástrojov vlády na odhaľovanie skrytých systémových rizík a prevenciu kriminality a podvodov.

Navrhovaný systém verejnej vnútornej kontroly a auditu dodržiava základné princípy kontrolného systému COSO, ktorý definuje požiadavky na existenciu vnútornej kontroly v rámci organizácie a nastavuje celý kontrolný systém zo širšieho hľadiska. Výsledkom je snaha poskytnúť celkové zhodnotenie kontrolných činností organizácie s cieľom poskytnúť záruku efektívnosti vnútorných kontrolných systémov v rámci organizácie. Systém COSO stavia na piatich hlavných oblastiach kontroly, ktoré sú prevzaté aj v navrhovanom zákone a ktoré v určitej miere existovali aj v súčasnom legislatívnom prostredí.

V nadväznosti na uvedené, sa navrhuje zjednodušiť výkon finančnej kontroly, ktorá v súčasnom systéme obsahovala predbežnú finančnú kontrolu, priebežnú finančnú kontrolu a následnú finančnú kontrolu. Navrhuje sa zaviesť inštitút finančnej kontroly, ktorá bude pozostávať z výkonu základnej finančnej kontroly a administratívnej finančnej kontroly. Na základe rozhodnutia vedúceho orgánu verejnej správy, pokiaľ orgán verejnej správy bude poskytovať alebo poskytol finančné prostriedky sa finančná kontrola môže vykonať aj ako kontrola na mieste. Finančná kontrola je nástrojom vedúceho orgánu verejnej správy, ktorým môže zabezpečiť efektívne finančné riadenie pri zachovávaní princípov hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti a účelnosti poskytovania alebo používania finančných prostriedkov.

Zlúčením inštitútu následnej finančnej kontroly s vnútorným auditom, prichádza
k zefektívneniu a k zjednoteniu nástrojov kontroly správcu kapitoly štátneho z dôvodu, že v existujúcom systéme boli zriadené dva navzájom nezávislé útvary vykonávajúce vo svojej podstate rovnaké činnosti. Ponechanie inštitútu vnútorného auditu s rozšírením jeho kompetencií o kompetencie následnej finančnej kontroly je nutné z dôvodu zachovania jednej z požiadaviek prístupového procesu Slovenskej republiky do Európskej únie, ako aj komplexnosti služieb, ktoré vnútorný audit ponúka vedúcemu správcovi kapitoly štátneho rozpočtu oproti následnej finančnej kontrole.

Vnútorný audit je nástroj riadenia, ktorý slúži vedúcemu orgánu verejnej správy, ale nenahrádza jeho zodpovednosť. Vnútorný audit je činnosť, ktorá nezávisle a objektívne posudzuje fungovanie organizácie alebo fungovanie podriadených organizácii. Napomáha tak dosiahnuť ciele a zámery organizácie, a to systematickým prístupom, objektívnou, overovacou, hodnotiacou, uisťovanou a konzultačnou činnosťou vedúcou k zdokonaľovaniu riadeniu rizík, finančnej kontroly, rozhodovacích a riadiacich procesov. Vnútorný audit overuje spoľahlivosť informácií, dodržiavanie zákonov, predpisov, pravidiel a podmienok zmlúv, ochranu majetku, hospodárne, efektívne, účinné a účelné využívanie finančných prostriedkov a dosahovanie cieľov a zámerov orgánu verejnej správy. Vnútorný audítor podáva správy a je zaradený na takej úrovni riadenia, aby sa jeho návrhy zrealizovali.

Vzhľadom na uskutočnené aktivity vyplývajúce z programového obdobia rokov
2007 – 2013 a nastavenie legislatívy, metodiky, podmienok činnosti Ministerstva financií Slovenskej republiky ako orgánu auditu a prehodnocovanie efektívneho riadenia výkonu vládnych auditov v programovom období rokov 2014 – 2020, bolo potrebné prehodnotiť najmä súčasné organizačné usporiadanie ovplyvňujúce funkčnosť správ finančnej kontroly. Bol vytvorený jeden Úrad vládneho auditu s rozšírenou pôsobnosťou vykonávať vládny audit aj na ústredných orgánoch štátnej správy. Cieľom uskutočnenia zmeny je zlepšiť proces hodnotenia kvality výkonu vládneho auditu a zrýchliť, zefektívniť a optimalizovať koordináciu vládnych auditov vykonávaných Úradom vládneho auditu z úrovne Ministerstva financií Slovenskej republiky. Úrad vládneho auditu zostane v priamej metodickej pôsobnosti Ministerstva financií Slovenskej republiky, čo umožní efektívnejšie reagovať na prípadné metodické problémy počas výkonu vládnych auditov a operatívne ich riešiť. Doposiaľ sa komunikácia, týkajúca sa výkonu vládneho auditu a s tým spojeného metodického usmerňovania uskutočňovala prostredníctvom troch riaditeľov správ finančnej kontroly, čo je časovo náročné a výsledkom je nejednotné uplatňovanie metodických usmernení každej správy finančnej kontroly.

Samosprávnym krajom a obciam návrh zákona neustanovuje nové úlohy. Výkon kontroly v samosprávnych krajoch a v územnej samospráve je zabezpečovaný prostredníctvom hlavného kontrolóra (zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov v znení neskorších predpisov a zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov). Pri kontrolnej činnosti postupuje hlavný kontrolór samosprávneho kraja, resp. mesta alebo obce podľa pravidiel, ktoré ustanovuje osobitný zákon s odkazom na zákon 502/2001 Z. z. Vzhľadom k tomu, že nový zákon rovnako obsahuje základné pravidlá kontroly a auditu hlavný kontrolór bude postupovať podľa týchto pravidiel, ktoré vo väčšej časti zostávajú nezmenené.

Predchádzajúca právna úprava neriešila problém výkonu predbežnej finančnej kontroly v prípadoch, ak obec nemala žiadnych zamestnancov. Návrhom zákona sa rieši problém obcí s malým počtom zamestnancov, ktoré nevedia zabezpečiť vykonávanie základnej finančnej kontroly dvoma svojimi zamestnancami. Upravuje sa v tomto prípade možnosť vykonať ju priamo starostom obce a osobou určenou obecným zastupiteľstvom, čo v praxi môže byť aj poslanec obecného zastupiteľstva, ak sa na takomto riešení zhodne obecné zastupiteľstvo a určí takúto osobu uznesením.

V návrhu zákona sú zohľadnené poznatky a skúsenosti nadobudnuté v procese aplikácie doteraz platného zákona č. 502/2001 Z. z. a súčasne požiadavky novej legislatívy Európskej únie pre programové obdobie 2014-2020, najmä:

- Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26. 10. 2012) v platnom znení;

- Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20. 12. 2013);

- Delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 480/2014 z 3. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom národnom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia
o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde (Ú. v. EÚ L 138, 13. 05. 2014);

- Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ)č. 223/2014 z 11. marca 2014 o Fonde európskej pomoci pre najodkázanejšie osoby (Ú. v. EÚ L 72, 12.3.2014);

- Delegovaného nariadenia Komisie (EÚ) č. 532/2014 z 13. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 223/2014 o Fonde európskej pomoci pre najodkázanejšie osoby (Ú. v. EÚ L 148, 20.5.2014);

- Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 514/2014 zo 16. apríla 2014, ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Fonde pre azyl, migráciu a integráciu a o nástroji pre finančnú podporu v oblasti policajnej spolupráce, predchádzania trestnej (Ú. v. EÚ L 150, 20.5.2014,);

- Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 zo 17. decembra 2013
o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 (Ú. v. EÚ L 347, 20. 12. 2013) v platnom znení.

Doložka vybraných vplyvov

A.1. Názov materiálu: Návrh zákona o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov

A.2. Vplyvy:

A.3. Poznámky

Predkladaný návrh zákona nemá vplyv na rozpočet verejnej správy.

Výdavky súvisiace s realizáciou zákona budú zabezpečené v rámci schválených limitov výdavkov dotknutých kapitol štátneho rozpočtu na príslušné rozpočtové roky.

A.4. Alternatívne riešenia

bezpredmetné

A.5. Stanovisko gestorov

DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI

návrhu zákona o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov

s právom Európskej únie

1. Predkladateľ zákona:

Vláda Slovenskej republiky.

2. Názov návrhu zákona:

Návrh zákona o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

3. Problematika návrhu zákona:

a) je upravená v práve Európskej únie:

Primárne právo:

- čl. 38 až 44, 49, 53, 56, 57, 162 až 164, 174 až 178, 287, 317, 320 až 324, 325 a 349 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

Sekundárne právo (prijaté po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy, ktorou sa mení a dopĺňa Zmluva o Európskej únii a Zmluva o založení Európskeho spoločenstva - po 30. novembri 2009):

1. legislatívne akty:

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 508/2014 z 15. mája 2014 o Európskom námornom a rybárskom fonde, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (ES) č. 2328/2003, (ES) č. 861/2006, (ES) č. 1198/2006 a (ES) č. 791/2007 a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1255/2011 (Ú. v. EÚ L 149, 20.5.2014),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 514/2014 zo 16. apríla 2014, ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Fonde pre azyl, migráciu a integráciu a o nástroji pre finančnú podporu v oblasti policajnej spolupráce, predchádzania trestnej činnosti, boja proti trestnej činnosti a krízového riadenia (Ú. v. EÚ L 150, 20.5.2014),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 515/2014 zo 16. apríla 2014, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť zriaďuje nástroj pre finančnú podporu v oblasti vonkajších hraníc a víz a ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 574/2007/ES (Ú. v. EÚ L 150, 20.5.2014),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 516/2014 zo 16. apríla 2014, ktorým sa zriaďuje Fond pre azyl, migráciu a integráciu, a ktorým sa mení rozhodnutie Rady 2008/381/ES a rušia rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 573/2007/ES a č. 575/2007/ES a rozhodnutie Rady 2007/435/ES (Ú. v. EÚ L 150, 20.5.2014),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 537/2014 zo 16. apríla 2014 o osobitných požiadavkách týkajúcich sa štatutárneho auditu subjektov verejného záujmu a o zrušení rozhodnutia Komisie 2005/909/ES (Ú. v. EÚ L 158, 27.5.2014),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 223/2014 z 11. marca 2014 o Fonde európskej pomoci pre najodkázanejšie osoby (Ú. v. EÚ L 72, 12.3.2014),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1305/2013 zo 17. decembra 2013 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013) v platnom znení,

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1304/2013 z 17. decembra 2013 o Európskom sociálnom fonde a o zrušení nariadenia Rady (ES) č. 1081/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1301/2013 zo 17. decembra 2013 o Európskom fonde regionálneho rozvoja a o osobitných ustanoveniach týkajúcich sa cieľa Investovanie do rastu a zamestnanosti, a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1080/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1300/2013 zo 17. decembra 2013 o Kohéznom fonde, ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1084/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1299/2013 zo 17. decembra 2013 o osobitných ustanoveniach na podporu cieľa Európska územná spolupráca z Európskeho fondu regionálneho rozvoja (Ú. v. EÚ L 347, 20.12.2013),

- nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. ...