Dôvodová správa k zákonu č. 56/2012 Z. z. o cestnej doprave

Zákon č. 56/2012 Z. z. o cestnej doprave

Dôvodová správa

Všeobecná časť

Terajšiu vnútroštátnu právnu úpravu podnikania v cestnej doprave reprezentuje zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 168/1996 Z. z. o cestnej doprave, ktorý je účinný od 1. septembra 1996.

Z hľadiska štruktúry právneho poriadku Slovenskej republiky je tento zákon osobitnou právnou úpravou podnikania, ktorá nadväzuje na všeobecnú úpravu podnikania upravenú v Obchodnom zákonníku a do 1. júla 2010 aj v živnostenskom zákone, a to tým, že upravuje osobitosti vzniku a zániku podnikania a postavenia dopravných podnikov v prevádzkovaní cestnej dopravy v porovnaní s inými podnikateľmi. Zároveň je tento zákon špeciálnou úpravou aj k Občianskemu zákonníku v časti upravujúcej prepravné zmluvy. Odlišnosti sa týkajú podmienok podnikania vo verejnej osobnej doprave, najmä v pravidelnej autobusovej doprave a v taxislužbe, a v nákladnej doprave najmä úpravy prepráv špeciálneho tovaru - nebezpečných vecí. A to tak voči verejnej správe, ako aj voči verejnosti (cestujúcim a odosielateľom vecí).

Súčasťou právnej regulácie podnikania v cestnej doprave sú aj mnohostranné medzinárodné zmluvy a dvojstranné medzištátne dohody o cestnej doprave (k dnešnému dňu ich má Slovenská republika uzatvorených 39). Z mnohostranných medzinárodných zmlúv najmä Európska dohoda o medzinárodnej cestnej doprave nebezpečných vecí ADR z roku 1957 so svojimi zmenami a doplnkami (naposledy z roku 2011) priamo komplexne a detailne upravuje nakladanie s nebezpečnými vecami (text má 1 366 strán), a to nielen v rámci podnikania v nákladnej doprave, ale aj v cestnej doprave pre vlastné potreby a inej nekomerčnej doprave. Jej ustanovenia platia pre všetky členské štáty so spresneniami vyplývajúcimi zo smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/68/ES o vnútrozemskej preprave nebezpečného tovaru.

Bezpečnostné pravidlá vyplývajúce z práva Európskej únie a z medzinárodných zmlúv na prepravy špeciálneho tovaru sa týkajú aj nekomerčných prepráv vzhľadom na nebezpečnosť prepravovaných vecí a živých zvierat pre dopravcu, ako aj pre okolie, najmä pre verejnosť, pozemné komunikácie a životné prostredie.

V súlade s právom Európskej únie a medzinárodnými zmluvami je mimo právnej úpravy podľa platného zákona nekomerčná doprava (doprava pre vlastné potreby, nemotorová doprava a doplnková doprava nevyhnutná na poskytovanie služieb). 

Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 168/1996 Z. z. o cestnej doprave sa v doterajšej praxi osvedčil a na dobu svojho prijatia bol vo vnútroštátnej cestnej doprave zlomovým, pretože umožnil vznik trhu dopravných služieb. Nahradil totiž právnu úpravu cestnej dopravy a vnútroštátneho zasielateľstva z roku 1979, ktorá nebola ešte predpisom o podnikaní, ale o štátnom riadení cestnej dopravy a zasielateľstva a zároveň zrušil mnohé podzákonné právne predpisy direktívneho charakteru z rokov 1948 až 1989. Osobnú a nákladnú dopravu uskutočňovali národné dopravné podniky ČSAD (vytvorené znárodnením súkromných autodopravcov v roku 1950), ktoré boli riadené krajskými národnými výbormi podľa národohospodársky a oblastne plánovaných dopravných výkonov.

Platný zákon o cestnej doprave bol doteraz 14-krát novelizovaný, pričom dôvodom týchto noviel bola najmä transpozícia smerníc orgánov Európskeho spoločenstva vo veciach prepravy nebezpečného tovaru a jeho kontroly a zabezpečenie právnej nadväznosti na medzinárodné zmluvy (európske dohovory). Dôvodom novely zákona účinnej od 1. júla 2010 bola potreba vytvoriť legislatívnu nadväznosť na transpozíciu smernice 2006/123/ES o službách na vnútornom trhu v iných zákonoch; došlo ňou k vyňatiu vnútroštátneho podnikania v cestnej doprave z režimu živnostenského podnikania. 

II.

V navrhovanom zákone o cestnej doprave ide predovšetkým o vykonanie
– nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 1370/2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave;
–nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 1071/2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá týkajúce sa podmienok, ktoré je potrebné dodržiavať pri výkone povolania prevádzkovateľa cestnej dopravy;
– nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 1072/2009 o spoločných pravidlách prístupu nákladnej cestnej dopravy na medzinárodný trh;
– nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/2009 o pravidlách prístupu na medzinárodný trh autokarovej a autobusovej dopravy;
– nariadenia Európskeho parlamentu a Rady č. 181/2011 o právach cestujúcich v autobusovej a autokarovej doprave.

Druhým momentom potreby tejto zmeny je skutočnosť, že Európska únia upustila od paralelnej úpravy pravidiel podnikania v cestnej doprave v prípadoch, keď potrebné pravidlá sú upravené mnohostrannými medzinárodnými zmluvami (európskymi dohovormi) a aktami medzinárodných organizácií. Preto navrhovaný zákon o cestnej doprave musí vytvoriť potrebné vnútroštátne nadväznosti aj na
– Európsku dohodu o medzinárodnej cestnej preprave nebezpečných vecí ADR;
– Európsku dohodu o práci osádok vozidiel v medzinárodnej cestnej doprave AETR;
– Dohovor o prepravnej zmluve v medzinárodnej cestnej doprave CMR,
– Dohovor Organizácie spojených národov o právach osôb so zdravotným postihnutím;
– Dohodu o medzinárodnej preprave cestujúcich autokarmi a autobusmi INTERBUS;
– závery Európskej konferencie ministrov dopravy CEMT/ECMT.

Vzhľadom na uvedené navrhovaný zákon upravuje predovšetkým kompetencie vnútroštátnych orgánov verejnej správy na vykonanie citovaných nariadení Európskeho parlamentu a Rady a citovaných medzinárodných zmlúv, ako aj sankcie za porušovanie ustanovených pravidiel, čo je vždy ponechané na vnútroštátnu právnu úpravu.

Citované nariadenia Európskeho parlamentu a Rady a medzinárodné zmluvy regulujú predovšetkým medzinárodnú cestnú dopravu a ponechávajú vnútroštátnu cestnú dopravu v zásade na vnútroštátnu právnu úpravu. Z nich vyplývajúce členenie na medzinárodnú cestnú dopravu a na vnútroštátnu dopravu však nie je striktné, a tak nevytvára čierno-biely stav, podľa ktorého by navrhovaný zákon mal mať len úpravu vnútroštátnej cestnej dopravy. Nariadenia (ES) na viacerých miestach vo vymedzenom rozsahu buď akceptujú vnútroštátne právo každého členského štátu, alebo priamo ustanovujú, čo má alebo môže členský štát upraviť vnútroštátnym právom v nadväznosti na citované nariadenia (ES), a to aj s dosahom na medzinárodnú cestnú dopravu.

Tento právny stav je dôsledkom toho, že cestná doprava ako podnikanie je súčasťou jednotného medzinárodného trhu, že sa uskutočňuje na cestách patriacich do transeurópskej dopravnej siete a že sa uplatňuje voľný pohyb pracovnej sily (osádok vozidiel a vedúcich dopravy) a voľný pohyb vozidiel, nákladu a cestujúcich po území Európskeho hospodárskeho priestoru, ktoré sú však evidované v jednotlivých členských štátoch usadenia. Preto príkre oddelenie medzinárodnej cestnej dopravy od vnútroštátnej nie je možné, lebo by sa štátne hranice medzi členskými štátmi stali prekážkou pokračovania pohybu vozidiel, ich osádok, tovaru a cestujúcich, čo pri tomto stupni integrácie už nie je možné ani fakticky, ani právne.

Navrhovaný zákon preto v zásade síce upravuje pravidlá vnútroštátnej cestnej dopravy, ale niektoré jeho ustanovenia sú aj súčasťou pravidiel prevádzkovania medzinárodnej cestnej dopravy v rozsahu umožnenom alebo požadovanom citovanými nariadeniami Európskeho parlamentu a Rady, najmä povoľovacie konania, kontroly prepráv, kvalifikácie osádok vozidiel, typové schvaľovanie, uznávanie odborných kvalifikácií, informačný systém a elektronická evidencia prevádzkovateľov cestnej dopravy, vydávanie osvedčení, výmena informácií a medzinárodná spolupráca, a podobne.

Naopak, zasa niektoré ustanovenia nariadení (ES) a medzinárodných zmlúv priamo platia aj na vnútroštátnu cestnú dopravu. Takéto ustanovenia navrhovaným zákonom nemožno vylúčiť ani modifikovať, ale sa na ne reaguje doplňujúcou úpravou umožňujúcou ich reálny výkon v praxi. Naviac, niektoré pravidlá vyplývajúce z citovaných nariadení (ES) a medzinárodných zmlúv sa vzťahujú aj na nepodnikateľskú dopravu, čiže aj na prepravy súkromného a vnútropodnikového charakteru, a to z dôvodov bezpečnosti a ochrany života a zdravia ľudí a zvierat a ochrany životného prostredia (napríklad prepravy nebezpečných vecí).

Napokon treba ešte pripomenúť, že územný rozsah platnosti citovaných nariadení (ES) nie je totožný s územným rozsahom platnosti citovaných medzinárodných zmlúv. Zmluvnými stranami citovaných medzinárodných zmlúv, na ktoré odkazujú nariadenia (ES), sú aj štáty, ktoré nie sú členmi Európskeho hospodárskeho priestoru. Preto citované nariadenia (ES) pripúšťajú aj uzavieranie zmlúv medzi Európskou úniou a tretími štátmi a uzavieranie dvojstranných medzištátnych dohôd o cestnej preprave medzi jednotlivými členskými štátmi a tretími štátmi (Slovenská republika ich má 45, z toho 14 v rámci sukcesie práva Československej republiky). Aj tieto medzinárodné akty budú súčasťou pravidiel, na ktoré navrhovaný zákon pamätá. Preto podmienky konkrétnej prepravy (vozidlá, druh tovaru, osádky vozidiel) z územia Slovenskej republiky, na územie Slovenskej republiky alebo cez územie Slovenskej republiky sa môžu odlišovať, podľa toho, či v konkrétnom prípade platí nariadenie (ES), medzinárodná zmluva alebo medzištátny dohovor a v rámci nich miera uplatnenia ustanovení navrhovaného zákona.

III.

Navrhovaný zákon je v súlade s právom Európskej únie, s Ústavou Slovenskej republiky, s ústavnými zákonmi Slovenskej republiky, so zákonmi Slovenskej republiky a ostatnými všeobecne záväznými predpismi, ako aj s medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná.

Osobitná časť

K § 1
Úvodné ustanovenie upravuje tzv. medze zákona, čiže okruh spoločenských vzťahov, ktoré sú predmetom navrhovanej úpravy. Základom navrhovanej právnej úpravy je vykonanie nariadení Európskeho parlamentu a Rady upravujúcich podnikanie v cestnej doprave a v odseku 2 vylúčenie nekomerčnej dopravy z pôsobnosti zákona.

Výnimkou z tohto pravidla je úprava uskutočňovania osobitných prepráv, pri ktorých sa pravidlá ich uskutočňovania vzťahujú aj na nekomerčné prepravy. Dôvodom je všeobecná nebezpečnosť osobitných prepráv, pretože pri ich uskutočňovaní je v ohrození nielen ich dopravca ako podnikateľ, ale každý aj nepodnikateľský prevádzkovateľ vozidla a aj vo všeobecnosti cestná premávka, okolie ciest, vrátane ohrozenia zdravia ľudí, zvierat a zložiek životného prostredia. Takýto je aj doterajší právny stav.

K § 2
Ustanovením sa preberá základná terminológia nariadení (ES), s ktorou nie je v súlade terajší právny stav.
Nariadenia používajú termíny „podnik“, „dopravný podnik“ resp. „podnik cestnej dopravy“ pre každého podnikateľa, ktorý je len v štádiu uchádzania sa o postavenie podnikateľa v cestnej doprave pre cudzie potreby. Nariadenia (ES) sa podnikom zaoberajú ako so žiadateľom uchádzajúcim sa o postavenie podnikateľa v cestnej doprave (účastníkom povoľovacieho konania).

Na podniky podľa slovenského práva sa v zásade vzťahuje Obchodný zákonník. Pritom nie každý podnik sa bude uchádzať o podnikanie v cestnej doprave; podnikom sú aj osoby, ktoré prevádzkujú vozidlá v cestnej doprave pre vlastnú prevádzkovú alebo podnikateľskú potrebu, napríklad poštové podniky na prepravu poštových zásielok, poľnohospodárske podniky na prepravu osív, hnojív a úrody, podniky používajúce vozidlá v súvislosti s poskytovaním služieb napríklad, opravári, údržbári, stavebné firmy, a podobne. Okrem toho Obchodný zákonník rozumie podnikom materiálny a právny substrát obchodných spoločností a nie obchodnú spoločnosť ako právny subjekt.

Termíny „prevádzkovanie cestnej dopravy“ a „prevádzkovateľ cestnej dopravy“ podľa vykonávaných nariadení (ES) označujú podnikanie a podnikateľa, ktorý je oprávnený podnikať v cestnej doprave na komerčnej báze, čiže prevádzkovanie vozidiel mu slúži na dosahovanie zisku z uskutočnených prepráv. Podľa slovenského práva je to vlastne obchodná spoločnosť alebo samostatne zárobkovo činná osoba, ktorých predmetom podnikania je cestná doprava. Stane sa ním podnik, ktorému je udelené povolenie na výkon povolania prevádzkovateľa cestnej dopravy (bývalé živnostenské oprávnenie) alebo licencia Spoločenstva oprávňujúca ho podnikať v medzinárodnej cestnej doprave. Oboje sa udeľujú v správnom konaní.

Ďalej sa ustanovuje obsah termínu „dopravné služby“ (odsek 2) v súlade s potrebou následného rozlišovania služieb osobnej dopravy a nákladnej dopravy a členenia služieb priamo na úkon prepravy a na poskytovanie súvisiacich služieb pre cestujúcich a pre odosielateľov vecí. Aj toto rozlišovanie má význam najmä v súvislosti s obsahom prepravného poriadku, tarify, práv a povinností dopravcov a cestujúcich podľa reklamačného poriadku. Obdobné rozlišovanie dopravných služieb je aj v železničnej doprave – samotná preprava a súvisiace služby cestujúcim (informačný systém, predaj cestovných lístkov, poskytovanie služieb zdravotne postihnutým, čakárne a kultúrne strediská, a podobne) alebo odosielateľom a prijímateľom vecí (vykládka, pristavovanie vozňov, nakládka, skladová úschova) a podobne.

Špeciálnymi nákladnými vozidlami [odsek 2 písm. b)] sa rozumejú motorové vozidlá, ktoré nie sú určené a spravidla ani technicky spôsobilé prepravovať tovar a živé zvieratá na základe zmluvy o preprave uzatvorenej s odosielateľom. Podľa technickej normy STN 30 0024 – Základná ...