Fiction of a negative decision as unlawful rejection of a request for information
Mgr. Ján Ivančík
Univerzita Komenského v Bratislave
Právnická fakulta
E-mail: jan.ivancik@flaw.uniba.sk
Kľúčové slová:
prístup k informáciám, fiktívne rozhodnutie, oneskorené rozhodnutie
Key words:
access to information, fictitious decision, late decision
Abstrakt:
Zákon o slobodnom prístupe k informáciám obsahuje pomerne nezvyčajný nástroj ochrany žiadateľa, ktorým je tzv. fikcia negatívneho rozhodnutia. Legislatíva teda obsahuje nezákonný postup, ktorým zákonodarca umožňuje žiadateľovi efektívnejšiu možnosť prístupu k opravnému prostriedku. Tento inštitút ale doposiaľ naráža na aplikačné komplikácie. V tomto príspevku sa budeme venovať najmä otázke toho, kedy možno rozhodnutie vnímať ako faktické a kedy nastupuje fikcia, ale tiež problematike rozhodnutia vydaného po zákonom stanovenej lehote.
Abstract/Summary:
The Act on Free Access to Information contains a relatively unusual instrument for the protection of the applicant, so-called fiction of a negative decision. The legislation therefore contains an illegal procedure by which the legislator allows the applicant more effective access to the remedy. However, this institute still causes complications in its application. In this paper, we will focus on the determination of decisive elements, when a decision can be perceived as factual and when fiction begins, but also on the issue of a decision issued after the statutory deadline.
Úvod
Právo na informácie je jedným zo základných ľudských práv, ktoré garantuje nielen Ústava Slovenskej republiky, ale aj celý rad medzinárodných zmlúv a dohovorov. Pojmovým znakom tohto práva je nie len možnosť získať informácie v dostatočnej kvalite, ale aj v primeranom časovom horizonte. Nakoľko právo na informácie od subjektov verejnej sféry smeruje najmä k možnosti efektívneho výkonu kontroly vecí verejných, práve časový rámec prístupu k informáciám hrá esenciálnu úlohu.
Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov z tohto dôvodu obsahuje ustanovenie o tzv. „fikcii negatívneho rozhodnutia“, a to za účelom zbytočného nepredlžovania čakania žiadateľa, ktorý tak môže pristúpiť k efektívnym prostriedkom procesnej obrany. Napriek skutočnosti, že ide o exponovanú problematiku, ku ktorej existuje pomerne široká rozhodovacia prax súdnych autorít, doposiaľ vzbudzuje tento aspekt prístupu k dátam kontroverzie a výkladové ťažkosti. Problematika fiktívnych negatívnych rozhodnutí je z nášho pohľadu naozaj aktuálna, nakoľko sa s týmto spôsobom rozhodovania orgánov verejnej moci v praktickej aplikácii stretávame vo zvýšenej miere.Autor textu v tomto ohľade čerpá z empirických skúseností za obdobie rokov 2020 a 2021.
Cieľom tohto príspevku je poukázať na nezákonnosť postupu, pri ktorom povinné osoby rozhodnú o nesprístupnení žiadanej informácie formou nečinnosti, s ktorou zákon o slobode informácií spája vznik fikcie negatívneho rozhodnutia. Príspevok sa zároveň zameriava na prípady odmietnutia sprístupnenia informácie „neformálnym spôsobom“, otázku sprístupnenia informácie po zákonnej lehote a tiež sa snaží ponúknuť možnosť legislatívnej úpravy de lege ferenda. Vychádzať pritom budeme najmä z rozhodovacej praxi slovenských súdnych autorít.
Zákonná regulácia nesprístupnenia informácie formou „fiktívneho rozhodnutia“
Zákon o slobode informácií obsahuje osobitnú úpravu lehôt pre rozhodovanie o žiadostiach o informácie od povinných osôb. Účelom tohto prístupu je, aby uvedený zákonný predpis slúžil ako lex specialis a na prístup k informáciám sa nevyužívali pomerne dlhé lehoty stanovené v lex generalis, ktorým je zákon č. 71/1967 Zb. Správny poriadok.IKRÉNYI, P. a kol: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer s.r.o, 2015, s. 348-351. Ide o reflexiu potreby efektívneho prístupu k informáciám, na zabezpečenie praktickej možnosti výkonu kontroly verejnej moci.
Zákonodarca pri koncipovaní legislatívnej úpravy zároveň nezabudol na odstránenie stavu, kedy je povinná osoba nečinná, v dôsledku čoho je žiadateľovi odopretá možnosť procesnej obrany a včasného využitia opravných prostriedkov, resp. súdneho prieskumu. Riešením je pri prvostupňovom konaní ustanovenie §18 ods. 3 zákona o slobode informácií, ktorý stanovuje, že „ak povinná osoba v lehote na vybavenie žiadosti neposkytla informácie či nevydala rozhodnutie a ani informáciu nesprístupnila, predpokladá sa, že vydala rozhodnutie, ktorým odmietla poskytnúť informáciu. Za deň doručenia rozhodnutia sa v tomto prípade považuje tretí deň od uplynutia lehoty na vybavenie žiadosti.“ Obdobné ustanovenie reguluje aj konanie o opravnom prostriedku, ktoré formu negatívnej fikcie rozhodnutia upravuje v §19 ods. 3 nasledovne: „Odvolací orgán rozhodne o odvolaní do 15 dní od doručenia odvolania povinnou osobou. Ak odvolací orgán v tejto lehote nerozhodne, predpokladá sa, že vydal rozhodnutie, ktorým odvolanie zamietol a napadnuté rozhodnutie potvrdil; za deň doručenia tohto rozhodnutia sa považuje druhý deň po uplynutí lehoty na vydanie rozhodnutia.“
Vyššie citovanú legislatívnu úpravu je potrebné vnímať v kontexte skúmaného zákonného predpisu. Ten jasne stanovuje, že „ak povinná osoba žiadosti nevyhovie hoci len sčasti, vydá o tom v zákonom stanovenej lehote písomné rozhodnutie.“Viď. § 18 ods. 2 zákona o slobode informácií. Fikcia negatívneho rozhodnutia preto nie je riadnym zákonným postupom, ale iba snahou o zmiernenie neželaných následkov nezákonnosti spôsobenej povinnou osobou.Porovnaj s: IKRÉNYI, P.: Fikcia zamietavého rozhodnutia Úradu pre verejné obstarávanie o námietkach podľa § 139 ods. 5 ZVO. In: Verejné obstarávanie – právo a prax. č. 5, 2014, s. 6.
V tomto duchu sa vyjadruje aj ustálená rozhodovacia prax Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorý viackrát skonštatoval, že „účelom zavedenia inštitútu fiktívneho rozhodnutia (§ 18 ods. 3 a § 19 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám) nebolo „legalizovať“ nečinnosť povinných osôb pri rozhodovaní o žiadostiach podľa tohto zákona, ale poskytnúť ochranu tomu, kto sa obrátil so žiadosťou na povinnú osobu o sprístupnenie informácií.“Pozri rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Sžo/53/2015 zo dňa 26. októbra 2016. Obdobne tiež napr. rozhodnutia sp. zn. 2Sži/18,19/2013; 4Sž/4/2004; 5Sži/20/2012 alebo 5Sži/5/2011. Súdna prax zároveň ustálila, že základnú vadu fiktívneho rozhodnutia predstavuje „nedostatok jeho nepreskúmateľnosti a nezrozumiteľnosti pre nedostatok dôvodov, keďže nemá náležitosti § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní.“Pozri napr. rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Sži/20/2011 z 28. februára 2013.
Výklad zákona smerujúci k „uľahčeniu“ práce povinnej osoby formou nečinnosti je z uvedených dôvodov potrebné odmietnuť ako absolútne neprijateľný. Do popredia sa však táto otázka dostáva aj v prípadoch, ak povinná osoba síce žiadateľovi odpovie, avšak jej odpoveď nemá náležitosti riadneho rozhodnutia, prípadne rozhodnutie vydá až po vzniku fikcie negatívneho rozhodnutia.
Odmietnutie sprístupnenia informácie „neformálnym“ spôsobom
V aplikačnej praxi sa pomerne často stáva situácia, že povinná osoba odmietne informáciu sprístupniť (čiastočne alebo úplne), avšak jej rozhodnutie pritom postráda základné náležitosti správneho rozhodnutia, na ktoré sme v súvislosti s príslušnou judikatúrou poukázali vyššie. Do popredia sa tak dostáva otázka, či sa v prípadoch takýchto rozhodnutí, resp. oznámení uplatňuje režim fikcie negatívneho rozhodnutia (v praktických dôsledkoch možno poukázať najmä na odlišné plynutie zákonných lehôt oproti stavu, ak by sme týmto rozhodnutiam priznali status riadneho rozhodnutia).
Vyššie uvedená polemika vzbudzuje súvisiace otázky aj s ohľadom na skutočnosť, že zákon o slobode informácií počíta s možnosťou sprístupnenia informácie nielen vo forme písomnosti, ale aj elektronickou poštou, telefonicky, faxom, prípadne iným spôsobom, ktorý preferuje žiadateľ. Vzťahuje sa teda možnosť využitia tejto formy rozhodnutia aj v prípade odmietnutia žiadosti?
V tomto smere je podľa našej mienky potrebné opätovne poukázať na § 18 ods. 2, v zmysle ktorého pri čo i len čiastočnom nevyhovení žiadosti je povinná osoba povinná vydať „písomné rozhodnutie“. Z uvedeného vyplýva, že forma odmietnutia žiadosti telefonicky, ústne, či faxom neprichádza do úvahy.
Nezodpovedanou otázkou ale naďalej zostáva, ako postupovať v prípade písomnosti, ktorá nespĺňa náležitosti riadneho rozhodnutia, t. j. najmä výrok, odôvodnenie, poučenie o odvolaní.
Odborná verejnosť v takýchto prípadoch poukazuje na skutočnosť, že aj písomne vyhotovený list, prípis alebo iné oznámenie vydané osobou oprávnenou rozhodovať sa môže považovať za rozhodnutie, pokiaľ z obsahu takéhoto dokumentu vyplýva, že žiadosť o informácie bola zamietnutá.WILFLING, P.: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár. Problémy z praxe, rozhodnutia súdov. Pezinok: Via Iuris, 2012, s. 169. Vychádza sa z predpokladu, že „označenie písomnosti, jej forma, prípadne otázka, kto túto písomnosť vydal, nie sú pre posúdenie tejto otázky rozhodujúce,“ rozhodovať bude obsah rozhodnutia, na ktorý je potrebné prihliadať.Porovnaj s rozsudkom Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 19 s 31/2002 zo dňa 16. mája 2002. Za rozhodnutie je potrebné posudzovať aj listinu (bez potrebných náležitostí správneho rozhodnutia), ktorou čiastočne alebo v plnom rozsahu povinná osoba žiadateľovi vyhovie a sprístupní požadované informácie.Porovnaj s rozsudkom Krajského súdu v Bratislave sp zn. 5S/15/2018 zo dňa 10. decembra 2019.
Aj v týchto prípadoch je ale za každých okolností potrebné prihliadať na dôsledky, ktoré s formálnymi nedostatkami rozhodnutia spájajú právne predpisy. V prvom rade ide o potrebu zrušenia rozhodnutia a vrátenia veci na nové konanie, pokiaľ neobsahuje riadne odôvodnenie,WILFLING, P.: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár. Problémy z praxe, rozhodnutia súdov, s. 169. resp. možnosť podať odvolanie s riadnymi účinkami až do troch mesiacov odo dňa oznámenia rozhodnutia v prípade, ak rozhodnutie neobsahovalo poučenie o možnosti podať opravný prostriedok.Viď § 54 ods. 3 Správneho poriadku v znení neskorších predpisov.
Odlišný stav nastáva v prípade, ak povinná osoba zašle žiadateľovi e-mail, v ktorom odmieta sprístupnenie informácie. Takýto postup podľa recentnej rozhodovacej praxe Najvyššieho súdu Slovenskej republiky nemožno považovať za rozhodnutie, nakoľko formálne vady uvedeného postupu sú tak zásadného charakteru, že nie sú naplnené ani elementárne znaky rozhodnutia. Týmto základným znakom je, aby rozhodnutie bolo obsiahnuté na listine. Pokiaľ to tak nie je, „odpoveď sa neberie do úvahy a predpokladá sa, že povinná osoba nevydala písomné rozhodnutie (§ 18 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z. z.), v dôsledku čoho po uplynutí zákonnej lehoty vzniká fikcia zamietavého rozhodnutia.“Pre viac pozri uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 8Sžik/1/2020 z 27. januára 2021.
Do popredia sa tak zároveň dostáva otázka možnej sankcie pre osobu, ktorá konala v rozpore so zákonom. Osoba, ktorá vedome nesprístupní požadované informácie a zostáva nečinná totiž porušuje svoju povinnosť vydať riadne rozhodnutie. V zmysle § 21a zákona o slobode informácií sa priestupku dopustí ten, kto
„a) vedome vydá a zverejní nepravdivé alebo neúplné informácie,
b) vydaním rozhodnutia alebo vydaním príkazu, alebo iným opatrením zapríčiní porušenie práva na sprístupnenie informácií,
c) poruší inú povinnosť ustanovenú týmto zákonom.“
Na tomto mieste je potrebné poukázať na judikatúru, ktorá prvostupňové fiktívne rozhodnutie nepovažuje za dostatočné na vyvodenie priestupkovej zodpovednosti. Je to tak z dôvodu možnosti podania riadneho opravného prostriedku.Pozri napr. rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 7Sži/44/2014 zo 17. decembra 2015, v ktorom súd konštatoval, že: „Žalobcovým konaním však nemohlo dôjsť k zásahu do práv žiadateľov na informácie, lebo v danom prípade žiadatelia o informácie mali postupovať podľa zákona o slobode informácií, avšak títo náležite nevyužili všetky svoje právne prostriedky prístupu k informáciám, keď rozhodnutie správneho orgánu o odmietnutí poskytnutia informácie (i keď fiktívne) nenapadli opravným prostriedkom.“ Otvorenou otázkou ale zostáva situácia, keď fiktívnym rozhodnutím rozhodne prvostupňový, aj druhostupňový orgán.
Vo vyššie naznačenej rozhodovacej praxi totiž Najvyšší súd SR konštatoval aj skutočnosť, že „žiadateľ o poskytnutie požadovaných informácií mal právo, aby správny orgán, pokiaľ jeho žiadosti nemienil vyhovieť, rozhodol rozhodnutím tak, ako to ustanovil zákonodarca v právnej norme § 18 ods. 2 zákona o slobode informácií, ktoré by obsahovalo náležitosti rozhodnutia podľa § 47 správneho poriadku, z ktorého odôvodnenia by sa žiadateľ mohol dozvedieť dôvody, pre ktoré jeho žiadosti nebolo vyhovené. Vzhľadom k tomu, že správny orgán v danom prípade takto nepostupoval, odňal žiadateľovi – žalobcovi, právo sa domáhať zákonom ustanoveným postupom ochrany svojho práva na orgáne Slovenskej republiky zaručený mu v Ústave Slovenskej republiky v článku 46 ods. 1.“Rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp.zn. 6 Sži/1/2010 zo dňa 16. júna 2010.
Poukázať možno aj na prípad, v ktorom povinná osoba na prvom stupni nerozhodla o žiadosti o informácie, čím došlo k uplatneniu fikcie negatívneho rozhodnutia a v odvolacom konaní došlo k potvrdeniu prvostupňového rozhodnutia, už aj s odôvodnením. Najvyšší súd za daných okolností judikoval, že v danom prípade nešlo o rozhodnutie, ktoré mohol žalobca napadnúť v zmysle zákona o správnom konaní riadnym opravným prostriedkom, a teda bolo porušené žalobcovo právo na zabezpečenie dvojinštančného konania.Uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 8Sžik/1/2020 z 27. januára 2021.
Podľa našej mienky v skúmaných prípadoch dochádza pri fiktívnych negatívnych rozhodnutiach k zamedzeniu prístupu žiadateľov na využitie riadnych opravných prostriedkov. Zároveň sme presvedčení, že týmto spôsobom dochádza k porušeniu povinností uložených zákonom o slobode informácií, a tým aj k naplneniu znakov priestupku.V každom konkrétnom prípade, samozrejme, treba posudzovať naplnenie štyroch základných znakov skutkovej podstaty priestupku: objekt, objektívna stránka, subjekt, subjektívna stránku. Zároveň je potrebné poukázať na skutočnosť, že v prípade, ak fikciu negatívneho rozhodnutia „uplatní“ povinná osoba podľa § 2 ods. 3, dochádza priamo k porušeniu povinnosti uloženej § 18 ods. 4 zákona o slobode informácií, a síce dať podnet na vydanie rozhodnutia zakladateľovi, resp. osobe, s ktorou má povinná osoba uzavretú zmluvu o plnení úloh na úseku starostlivosti o životné prostredie.
Rozhodnutie vydané po zákonnej lehote
Dlhodobo diskutovanou otázkou, ktorá naďalej vyvoláva aplikačné komplikácie, je prípad, kedy povinná osoba vydá rozhodnutie až po lehote stanovenej zákonom o slobode informácií pre prvostupňové, resp. odvolacie konanie. Problematickým je už samotný fakt (na ktorý sme poukázali aj vyššie), že vydaním fiktívneho rozhodnutia dochádza k zamedzeniu dvojinštančnosti konania, a to ako na prvom stupni, tak aj v odvolacom konaní. Zároveň ale platí, že hlavným účelom zákona je zabezpečiť žiadateľovi prístup k informáciám.
Konštatoval to aj Najvyšší súd SR v rozhodnutí sp. zn. 7Sžik/1/2020 z 30.06.2021 slovami: „Nečinnosť povinnej osoby a spoliehanie sa na vznik fiktívneho rozhodnutia je vždy porušením zákona zo strany povinnej osoby. Pokiaľ však bolo v konaní vydané rozhodnutie, „fiktívne rozhodnutie“ sa stáva bezpredmetným. V danom prípade, pokiaľ by druhostupňový správny orgán vydal rozhodnutie o odvolaní voči prvostupňovému rozhodnutiu fiktívne druhostupňové rozhodnutie by sa stalo bezpredmetným. Nemožno však opomínať skutočnosť, že konanie podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám je dvojinštančné, a preto nemožno vydanie vecného rozhodnutia (hoci prvostupňového) vo veci považovať za postačujúce. Správny orgán je totiž po podaní odvolania povinný riadne vykonať odvolacie konanie a rozhodnutie riadne v súlade s ust. § 47 a nasl. Správneho poriadku odôvodniť.“
Možno sa teda prikloniť k záveru, že aj sprístupnenie informácie po zákonom stanovenej lehote je dôvodom na zrušenie „fiktívneho“ negatívneho rozhodnutia?
Rozhodovacia prax a názory odbornej verejnosti v tomto ohľade nie sú zďaleka jednotné. Najvyšší súd viackrát poukázal na skutočnosť, že neuprednostnenie faktického rozhodnutia (hoci oneskoreného) oproti fiktívnemu nevedie k žiadnemu benefitu pre žiadateľa, ale iba spôsobuje ďalšiu byrokratickú záťaž, pričom žiadateľ nemôže získať „lepší výsledok konania“.DŽAČKOVÁ, M.: Aplikačné problémy fikcie negatívneho rozhodnutia v infozákone. In: Acta Facultatis Iuridicae Universitatis Comenianae. roc. 37, č. 1, 2018, s. 41-42. Ako poukázal v rozhodnutí 5Sži 21/2013: „Účelom právnej úpravy obsiahnutej v zákone o slobode informácii je zabezpečenie a regulácia sprístupňovania informácií a ochraňovanie oprávnených žiadateľov pred bezdôvodným upieraním informácií. Fiktívne rozhodnutie je nástrojom dočasnej ochrany žiadateľa a je nástrojom „urgovania“ vydania faktického rozhodnutia vo veci. Faktické vybavenie žiadosti, aj po lehote ustanovenej zákonom, má vždy prednosť.“RUMANA, I.; ŠINGLIAROVÁ, I.: Judikatúra vo veciach slobodného prístupu k informáciám. Bratislava: Wolters Kluwer s.r.o., 2014, s. 174.
Vychádzajúc z princípu právnej istoty, zo staršej rozhodovacej praxe,Pozri napr. rozsudok Najvyššieho správneho súdu ČR sp. zn. 6A 118/2000 zo dňa 27. novembra 2003, v ktorom súd konštatoval, že: „Uvedené negativní fiktivní rozhodnutí má za následek, že věc je rozhodnutá (res iudicata) a řízení o ní je skončeno. S ohledem na zákaz dvojího projednání téže věci pak po právní moci negativního fiktivního rozhodnutí nemohla předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost znovu o rozkladu žalobce rozhodnout napadeným rozhodnutím. Pokud tak rozhodla, nastala v daném případě situace, že o jedné a téže věci ohledně týchž subjektů bylo rozhodnuto dvakrát, takže napadené rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost.“ Obdobne pozri aj na rozsudok Krajského súdu v Žiline sp. zn. 10S 115/02 zo dňa 25. apríla 2003 alebo Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 2S 233/2005 zo dňa 25. októbra 2006. ale aj z názorov odbornej verejnosti,DOBROVODSKÝ, R.; KOŠIČIAROVÁ, S.: Právo na informácie. Kraków: Spolok Slovákov v Poľsku, 2015, s. 26. takýto výklad považujeme za nesprávny. Je síce pravdou, že zmyslom zákonnej úpravy je v prvom rade zabezpečiť žiadateľovi právo na informáciu, ktorú skúmaným postupom dostal, avšak prihliadnuť treba aj na skutočnosť, že akceptovaním rozhodnutia po zákonnej lehote de facto dochádza k predĺženiu lehôt na rozhodnutie, stanovených zákonom o slobode informácií. Navyše sa pripúšťa stav, pri ktorom by v jednej veci došlo k vydaniu dvoch popri sebe existujúcich opozitných rozhodnutí a žiadateľ fakticky až do momentu rozhodnutia o správnej žalobe (pri výklade ad absurdum až rozhodnutí o kasačnej sťažnosti) nemá istotu právoplatne vydaného rozhodnutia. Takémuto postupu pritom bráni prekážka už rozhodnutej veci.Porovnaj s rozsudkom Krajského súdu v Banskej Bystrici sp. zn. 23S 86/2011 z 29. februára 2012.
Analýza vyššie opísaných skutkových a právnych otázok pritom zďaleka nesmeruje k ojedinelým prípadom. Treba mať na pamäti, že kontrola verejnej moci prostredníctvom prístupu k informáciám neraz smeruje voči politicky alebo inak spoločensky citlivým otázkam. V týchto prípadoch neraz hrá dôležitú úlohu čas, kedy žiadateľ informáciu požaduje sprístupniť. Naše myšlienky môžeme ilustrovať na situácii, keď povinná osoba aplikuje fikciu negatívneho rozhodnutia a žiadateľ (napríklad novinár, watchdogová organizácia alebo aktívny občan kontrolujúci nakladanie s verejnými prostriedkami) nemá inú možnosť, ako podať správnu žalobu. Tento postup je časovo mimoriadne náročný, pričom povinná osoba predlžovaním procesu neraz účelovo sleduje opadnutie záujmu verejnosti o analyzovaný problém. Priznaním fakticity rozhodnutiu vydanému po lehote jednak dochádza ku komplikáciám pri čiastočnom alebo úplnom nesprístupnení informácieV zmysle rozhodnutia Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5 Sži 21, 22, 12/2012 platí, že: „ak je rozhodnutie o poskytnutí, čiastočnom poskytnutí alebo aj neposkytnutí informácie vydané hoci aj dodatočne, teda po uplynutí lehôt stanovených na vybavenie žiadosti, resp. na rozhodnutie o odvolaní v §17, resp. 19 ZSPI, zaniká možnosť uplatnenia fiktívneho rozhodnutia… Ak teda rozhodnutie o žiadosti o informáciu bolo vydané, „fiktívne rozhodnutie“ sa stáva bezpredmetným.“ V tomto smere tiež pozri rozhodnutie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sži 8/2012 v RUMANA, I.; ŠINGLIAROVÁ, I.: Judikatúra vo veciach slobodného prístupu k informáciám, s. 183 a nasl. a tiež sa povinnej osobe umožňuje svojvoľne (v podstate bez sankcie) predlžovať zákonné lehoty, a to až do momentu rozhodnutia o správnej žalobe.
Úvahy de lege ferenda
Z už naznačeného vyplýva, že aplikácia „fiktívnych rozhodnutí“ stále spôsobuje nemalé výkladové problémy. V prvom rade sa domnievame, že pri plánovanej novelizácii zákona o slobode informácií by mal zákonodarca explicitne stanoviť do legislatívneho textu, že fikcia negatívneho rozhodnutia je nezákonným postupom. Aj napriek skutočnosti, že tento záver je v judikatúre dlhodobo ustálený, v aplikačnej praxi stále dochádza k nesprávnej interpretácii povinnými osobami.Pozri aj: BERACKA, O.: Rozhodovanie v režime infozákona s aspektom na ochranu autorských práv. In: EPI. [online, navštívené dňa: 18.11.2021], dostupné na: https://www.vssr.sk/clanok-z-titulky/rozhodovanie-v-rezime-infozakona-s-aspektom-na-ochranu-autorskych-prav-2.htm/.
Ďalej považujeme za potrebné poukázať na skutočnosť, že rozhodovacia prax najvyššieho súdu, priznávajúca rozhodnutiam vydaným po zákonnej lehote status „riadneho“ rozhodnutia, spôsobuje výrazné komplikácie. Do legislatívneho textu by bolo vhodné zakomponovať skutočnosť, že na rozhodnutia povinnej osoby vydané po uplynutí zákonom stanovenej lehoty sa neprihliada a tiež, že „fiktívne“ rozhodnutie nie je dôvodom na zastavenie konania v tej istej veci podľa Správneho poriadku. Týmto spôsobom by sa predchádzalo stavu, keď nezákonná nečinnosť správneho orgánu vedie k vzniku prekážky rozhodnutej veci.Pre úplnosť je vhodné poznamenať, že tieto návrhy boli predmetom plánovanej novely zákona o slobode informácií v roku 2017, ktorá však napokon nebola legislatívne doriešená. Viď. dôvodová správa k LP/2017/678 [online, navštívené dňa 15.11.2021], dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=418214.
Za vhodné taktiež považujeme exaktnejšie stanovenie lehôt, týkajúcich sa vzniku „fiktívneho“ rozhodnutia, nakoľko súčasná úprava je pre žiadateľa neprehľadná. Komplikovaný je najmä výpočet uplynutia lehoty v prípade fiktívneho rozhodnutia o opravnom prostriedku, pri ktorom sa plynutie času odvíja od momentu doručenia odvolania povinnou osobou. Tento moment žiadateľ v praxi často nepozná, a teda nevie ani riadne určiť plynutie lehoty.
Záver
V tomto príspevku sme sa zaoberali stále pálčivou otázkou možnosti vydania tzv. fiktívneho negatívneho rozhodnutia povinnou osobou v zmysle zákona o slobode informácií. Ako sme poukázali, takýto postup je nezákonný pre svoju nepreskúmateľnosť, arbitrárnosť a neexistenciu odôvodnenia. Napriek tomu sa v praxi stále vyskytujú situácie, kedy povinná osoba, v domnení, že jej zákon umožňuje vyhnúť sa odpovedi na žiadosť o informácie, nesprávne aplikuje ustanovenia zákona o slobode informácií.
Predmetom nášho záujmu boli najmä situácie, kedy je potrebné posúdiť, či má odpoveď povinnej osoby s formálnymi vadami charakter rozhodnutia alebo nie. Ako sme sa snažili poukázať, aktuálna rozhodovacia prax v tomto smere posudzuje odpoveď najmä podľa obsahu, avšak za rozhodnutia považuje iba odpovede v listinnej podobe (t.j. nie e-mail).
Taktiež sme sa zamerali na situácie sprístupnenia informácií po lehote stanovenej zákonom. Napriek skutočnosti, že základným cieľom zákona o slobode informácií je poskytnúť požadované dáta žiadateľovi, nemožno pristúpiť k výkladu, kedy je „fiktívne“ rozhodnutie zrušené neskorším rozhodnutím povinnej osoby. Takýto postup by viedol k umelému predlžovaniu zákonných lehôt a k porušeniu princípu právnej istoty.
Zoznam prameňov:
- BERACKA, O.: Rozhodovanie v režime infozákona s aspektom na ochranu autorských práv. In: EPI. [online, navštívené dňa: 18.11.2021], dostupné na: https://www.vssr.sk/clanok-z-titulky/rozhodovanie-v-rezime-infozakona-s-aspektom-na-ochranu-autorskych-prav-2.htm/
- DOBROVODSKÝ, R.; KOŠIČIAROVÁ, S.: Právo na informácie. Kraków: Spolok Slovákov v Poľsku, 2015
- DŽAČKOVÁ, M.: Aplikačné problémy fikcie negatívneho rozhodnutia v infozákone. In: Acta Facultatis Iuridicae Universitatis Comenianae. roc. 37, č. 1, 2018
- IKRÉNYI, P.: Fikcia zamietavého rozhodnutia Úradu pre verejné obstarávanie o námietkach podľa § 139 ods. 5 ZVO. In: Verejné obstarávanie – právo a prax. č. 5, 2014
- IKRÉNYI, P. a kol: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer s.r.o, 2015
- RUMANA, I.; ŠINGLIAROVÁ, I.: Judikatúra vo veciach slobodného prístupu k informáciám. Bratislava: Wolters Kluwer s.r.o., 2014
- WILFLING, P.: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár. Problémy z praxe, rozhodnutia súdov. Pezinok: Via Iuris, 2012
Pozn. redakcie: § 47 a nasl. Správneho poriadku, § 18 zákona o slobode informácií
Autor: Mgr. Ján Ivančík
Súhlas s použitím cookies
Vlastné nastavenie cookies