Exkurz do novelizovanej právnej úpravy neziskových organizácií a právo na spravodlivý proces pri ukladaní sankcií

Cieľom príspevku je poukázať na zásadné zmeny v právnej úprave neziskových organizácií poskytujúcich všeobecne prospešné služby v roku 2018, najmä na odstránenie tvrdosti zákona – zrušenie neziskovej organizácie z dôvodu neuloženia výročnej správy do verejnej časti registra účtovných závierok do 15 júla. Pri trestaní neziskových organizácií je potrebné rešpektovať princípy stanovené článkom 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Tento článok sa sústreďuje na základné princípy správneho trestania pri ukladaní sankcií.

Dátum publikácie: 12. 8. 2019
Prameň: Magister Officiorum / Magister Officiorum - 2018 / Magister Officiorum - 1/2018
Oblasti práva: Správne právo / Správne právo / Správne konanie


doc. JUDr. Jana Vallová, PhD.
Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky

Mimovládne organizácie, medzi ktoré zaraďujeme i neziskové organizácie majú formálnu štruktúru, majú neštátny charakter, nemajú za cieľ vytvárať zisk, sú nezávislé, fungujú na samosprávnom princípe a majú dobrovoľnícky charakter.

Nezisková organizácia je právnická osoba, ktorá poskytuje všeobecne prospešné služby za vopred určených a pre všetkých používateľov rovnakých podmienok a ktorej zisk sa nesmie použiť v prospech zakladateľov, členov orgánov ani jej zamestnancov, ale sa musí použiť v celom rozsahu na zabezpečenie všeobecne prospešných služieb. Všeobecne prospešné služby sú najmä:

a) poskytovanie zdravotnej starostlivosti,

b) poskytovanie sociálnej pomoci a humanitárna starostlivosť,

c) tvorba, rozvoj, ochrana, obnova a prezentácia duchovných a kultúrnych hodnôt,

d) ochrana ľudských práv a základných slobôd,

e) vzdelávanie, výchova a rozvoj telesnej kultúry,

f) výskum, vývoj, vedecko-technické služby a informačné služby,

g) tvorba a ochrana životného prostredia a ochrana zdravia obyvateľstva,

h) služby na podporu regionálneho rozvoja a zamestnanosti,

i) zabezpečovanie bývania, správy, údržby a obnovy bytového fondu§ 2 ods. 1 a 2 zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 213/1997 Z. z.“).

Neziskovú organizáciu môže založiť fyzická osoba, právnická osoba alebo štát. Nezisková organizácia vzniká dňom právoplatnosti rozhodnutia o registrácii vydaného okresným úradom v sídle kraja.

Na zabezpečenie svojej činnosti nezisková organizácia hospodári so svojím majetkom a môže užívať aj majetok štátu alebo majetok územnej samosprávy.

Nezisková organizácia má povinnosť najneskôr do 30. júna vypracovať výročnú správu a túto uložiť do verejnej časti registra účtovných závierok do 15. júla. V zmysle právnej úpravy účinnej k 15. januáru 2018, podľa § 14 písm. g) zákona č. 213/1997 Z. z. sa nezisková organizácia zrušila, ak neuložila výročnú správu do verejnej časti registra účtovných závierok.

Neuloženie výročnej správy do registra účtovných závierok v termíne do 15. júla malo za následok zrušenie neziskovej organizácie priamo zo zákona. Správny orgán – registrový úrad nemal možnosť za porušenie tejto povinnosti vyvodzovať administratívnoprávnu zodpovednosť voči neziskovým organizáciám iným spôsobom ako napr. uložením pokuty. Zrušenie neziskovej organizácie bolo obligatórne ustanovené § 14 písm. g) zákona č. 213/1997 Z. z.

Zákonom č. 4/2018 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 4/2018 Z. z.“), ktorý nadobudol účinnosť 15. januára 2018, bola odstránená „tvrdosť“ zákona a z dôvodu neuloženia výročnej správy do verejnej časti registra účtovných závierok do 15. júla sa nezisková organizácia nezruší priamo zo zákona.

Podľa § 15 ods. 3 zákona č. 213/1997 Z. z. štátny orgán alebo osoba, ktorá osvedčí právny záujem, má oprávnenie podať návrh na súd vo veci zrušenia neziskovej organizácie a jej likvidácie práve z dôvodu neuloženia výročnej správy do registra účtovných závierok do 15. júla. Zákonodarca zjavne touto právnou úpravou sledoval odstránenie tvrdosti zákona, ale zároveň dáva možnosť podať návrh na súd vo veci zrušenia neziskovej organizácie.

Ďalšou právnou úpravou, zákonom č. 112/2018 Z. z. o sociálnej ekonomike a sociálnych podnikoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, s účinnosťou od 1. mája 2018 bola neziskovým organizáciám, okrem iných povinností, uložená i povinnosť mať účtovnú závierku a výročnú správu overenú štatutárnym audítorom a správnemu orgánu (registrovému úradu) bola stanovená obligatórne povinnosť uložiť neziskovej organizácii pokutu až do výšky 1 000 €, ak neuloží výročnú správu do verejnej časti registra účtovných závierok do 15. júla.

Pri určení výšky pokuty správny orgán prihliada na závažnosť, dĺžku trvania a následky protiprávneho konania a prípadné opakované nesplnenie alebo porušovanie povinností ustanovených zákonom č. 213/1997 Z. z.

Podľa § 34a ods. 3 zákona č. 213/1997 Z. z. povinnosťou správneho orgánu je v rozhodnutí o uložení pokuty určiť primeranú lehotu na uloženie výročnej správy do verejnej časti registra účtovných závierok, ktorá nesmie byť kratšia ako 30 dní.

Na konanie o uloženie pokuty sa vzťahujú ustanovenia správneho poriadku.

Správne konanie je spravidla jednostranný proces, v ktorom správny orgán autoritatívne rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Správny orgán nemá právo, ale povinnosť po splnení zákonných podmienok roz-hodovať v oblasti verejnej správy. Konať a rozhodovať musí v súlade s platnými právnymi predpismi. Vychádzame z Ústavy SR, Čl. 2 ods. 2, podľa ktorého štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákonDUDOR, L., ANDOROVÁ, P.: Niekoľko úvah k uplatňovaniu zásady zákaz reformatio in peius v správnom konaní. In: Princípy trestania a správne delikty – Zborník z česko-slovenskej vedeckej konferencie. Trnava: Trnavská univerzita (Právnická fakulta), 2016. str. 14. ISBN 978-80-8082-988-9.

PRÁVO NA SPRAVODLIVÉ ROZHODNUTIE PRI URČENÍ VÝŠKY SANKCIE ZA SPRÁVNY DELIKT

Uplatňovanie zodpovednosti za správne delikty je súčasťou výkonu verejnej správy. Aj keď trestanie nie je vlastné verejnej správe, nie je jej prirodzenou a originálnou funkciou, stalo sa uplatňovanie zodpovednosti za správne delikty významným nástrojom slúžiacim k uplatňovaniu základných úloh verejnej správy. Poskytuje mocenskú ochranu riadnemu, plynulému a nerušenému fungovaniu verejnej správy.

Z pohľadu vnútroštátneho práva nie je právna úprava správnych deliktov právnických osôb ucelená. Skutkové podstaty a základné ustanovenia sa nachádzajú v osobitných zákonoch, z procesného hľadiska sa väčšinou odkazuje na zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), poprípade sa postupuje podľa osobitného predpisuZákon č. 213/1997 Z. z.. V zákone č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „Ústava SR“) absentuje úprava správnych deliktov právnických osôb. Právne postavenie právnických osôb podľa Ústavy SR nie je jednoznačné. Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd SR“) pri jeho určovaní postupne hľadá a nachádza odpovede. Ústavný súd SR vyslovil názor, že Ústava SR zaručuje právnickým osobám len tie práva, ktoré im výslovne priznáva. Právnickým osobám poskytuje okrem toho nepriamu ochranu cez ústavné princípy a Ústavou SR určené povinnosti štátnych orgánov, ktoré tieto musia plniť aj voči právnickým osobámPl. ÚS 13/97. Nález z 19. júna 1998. In: Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1998, str. 130 – 131..

Súčasťou práva na spravodlivý proces v zmysle čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd je zároveň právo na spravodlivé rozhodnutie. Samotný pojem „spravodlivé rozhodnutie“ nie je definovaný ani na európskej ani na vnútroštátnej úrovni. Rešpektovaním jednotlivých ustanovení európskeho a slovenského správneho práva a princípov dobrej správy je možné dôjsť k záveru, že by malo ísť o rozhodnutie najmä zákonné, objektívne, vecne správne, vydané v primeranom čase a oprávneným orgánom. Zároveň možno obzvlášť v rámci správneho trestania právnických osôb považovať za spravodlivé rozhodnutie len také rozhodnutie, ktoré je vo vzťahu k ukladanému trestu/sankcii a osobe páchateľa primerané. V našich právnych podmienkach by spravodlivé rozhodnutie malo určite korešpondovať so základnými zásadami pre ukladanie sankciíHASÍKOVÁ, J.: Asperačná zásada a spravodlivé rozhodnutie. In: Justičná revue, 63, č. 6 – 7, 2011, s. 940.

Zárukou správneho ukladania sankcií je dodržiavanie základných zásad správneho trestania. Pri ukladaní sankcií je nevyhnutné zo strany správneho orgánu dodržiavať zásadu zákonnosti trestania, spočívajúcu v tom, že správny orgán sa musí dôsledne riadiť pravidlami pre ukladanie sankcií, ktoré sú obsiahnuté v príslušnom právnom predpise; predstavuje povinnosť správneho orgánu zákonom stanovenými prostriedkami riadne a včas stíhať páchateľa správneho deliktu.

Ďalej je potrebné aj v kontexte Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a odporúčaní Rady Európy dodržiavať zásadu spravodlivosti, ktorá sa viaže tak na osobu páchateľa, ako aj na záujmy spoločnosti, pričom na jej uplatnenie je dôležité dodržiavanie zásady zákonnosti a individualizácie sankcie. Individualizácia sankcie predpokladá voľbu takého druhu sankcie a jej výmery (druh, kombinácia a intenzita sankcií), ktorý bude zodpovedať všetkým okolnostiam a osobitostiam protiprávneho činu a zodpovednej osoby.

Pri ukladaní sankcie je potrebné dbať aj na zásadu primeranosti – na jej primeranosť z hľadiska jej účelu, t. j. dosiahnutie zamýšľaného represívneho a preventívneho účelu.ONDREJOVÁ, D.: Limity diskrečního oprávnění v otázkách správního trestání správními orgány a meze soudního přezkumu. In: Právní rozhledy, č.10, 2009, s. 360, BANĎZAK, J.: Podmínky pro ukládání sankcí. Přestupky a řízení o nich z pohledu teorie a praxe, sborník z medzinárodní vědecké konference konané dne 4. října 2013, Praha: 2014, s. 14.Uvedené zásady by sa mali aplikovať aj pri výbere a hodnotení jednotlivých kritérií uloženia sankcie. Potvrdzuje to aj rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší súd SR“), podľa ktorého je uloženie sankcie zjavne nezodpovedajúcej povahe a závažnosti správneho deliktu v rozpore s čl. 1 ods. 1 a Čl. 50 Ústavy SR. Právna istota a spravodlivosť, ako princípy materiálneho právneho štátu podľa názoru súdu nepripúšťajú v individuálnych prípadoch aplikovanie sankcií, ktoré sú zjavne neproporcionálne a neprimerané povahe skutku a jeho dôsledkom a to ani vtedy, ak zákonodarca v záujme generálnej prevencie chcel prísnosťou a výlučnosťou výšky sankcie bez úpravy kritérií jej uloženia, chrániť závažný verejný záujem. Súd je však pri ukladaní sankcie povinný vychádzať z princípu prísne individuálnej zodpovednosti za skutok, ktorý má svoju mieru závažnosti a dôsledkovRozsudok Najvyššieho súdu SR z 24. apríla 2008, sp. zn. 3 Sžf 32/2007, In: PAULIČKOVÁ, A.: Kvalita práva ako všeobecný faktor ovplyvňujúci vymožiteľnosť správneho práva v Slovenskej republike. In: Správne súdnictvo a jeho rozvojové aspekty, Bratislava: EUROUNION, 2011, s. 148..

V zákona č. 213/1997 Z. z. sú vymedzené kritériá pre určenie výšky pokuty. V § 34a ods. 1 je taxatívne stanovené, že registrový úrad pri určení výšky pokuty prihliada na závažnosť, dĺžku trvania a následky protiprávneho konania a na prípadné opakované nesplnenie alebo porušovanie povin-ností ustanovených zákonom č. 213/1997 Z. z.

V súčasnosti sa nachádzame v čase legislatívnych zmien, v štádiu prípravy zákona o registri mimovládnych neziskových organizácií, ktorým sa budú zároveň novelizovať i niektoré ustanovenia zákona č. 213/1997 Z. z., pričom spracovateľ zákona v záujme generálnej prevencie bude dbať na to, aby pri ukladaní pokút bol zachovaný princíp individuálnej zodpovednosti.

LITERATÚRA:

  1. DUDOR, L., ANDOROVÁ, P.: Niekoľko úvah k uplatňovaniu zásady zákaz reformatio in peius v správnom konaní. In: Princípy trestania a správne delikty – Zborník z česko-slovenskej vedeckej konferencie. Trnava: Trnavská univerzita (Právnická fakulta), 2016. 200 s. ISBN 978-80-8082-988-9.
  2. HAMUĽÁKOVÁ, Z.: Zásady ukladania sankcií. In: Princípy trestania a správne delikty – Zborník z česko-slovenskej vedeckej konferencie. Trnava: Trnavská univerzita (Právnická fakulta), 2016. 200 s. ISBN 978-80-8082-988-9.
  3. HASÍKOVÁ, J.: Asperačná zásada a spravodlivé rozhodnutie. In: Justičná revue, 63, č. 6 – 7, 2011.
  4. NÁLEZ Ústavného súdu Slovenskej republiky č. Pl. ÚS 13/97 z 19. júna 1998. In: Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1998.
  5. ONDREJOVÁ, D.: Limity diskrečního oprávnění v otázkách správního trestání správními orgány a meze soudního přezkumu. In: Právní rozhledy, č. 10, 2009, BANĎZAK, J.: Podmínky pro ukládání sankcí. Přestupky a řízení o nich z pohledu teorie a praxe, sborník z medzinárodní  vědecké konference konané dne 4. října 2013, Praha: 2014.
  6. ROZSUDOK Najvyššieho súdu SR z 24. apríla 2008, sp. zn. 3 Sžf 32/2007, In: PAULIČKOVÁ, A.: Kvalita práva ako všeobecný faktor ovplyvňujúci vymožiteľnosť správneho práva v Slovenskej republike. In: Správne súdnictvo a jeho rozvojové aspekty, Bratislava: EUROUNION,  2011.
  7. ZÁKON č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov.
  8. ZÁKON č. 4/2018 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov.
  9.  ZÁKON č. 112/2018 Z. z. o sociálnej ekonomike a sociálnych podnikoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

Autor: doc. JUDr. Jana Vallová, PhD.

Súvisiace právne predpisy ZZ SR

  • 209/1992 Zb. Oznámenie o Dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd
  • 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky
  • 213/1997 Z. z. Zákon o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby

S-EPI, s.r.o. © 2010-2019, všetky práva vyhradené