Z predhovoru autora:
Úvod k veľkej reforme stavebného práva
Stavebné právo je súčasť rodiny verejného práva, ktoré najcitlivejšie podlieha zmenám spoločnosti. Musí reflektovať vzťah medzi štátom a občanom, právnickou a fyzickou osobou v presne vymedzenom okruhu vzťahov. Veľká reforma stavebného práva bola viac ako niekoľko rokov objednávka spoločnosti. Pôvodný zákon z roku 1976 už bol vo viacerých bodoch neaktuálny. Najmä sa neustále opakovala kritika vo vzťahu k požiadavkám stavebno-technickým a požiadavke na zákonnosť konania a právny štát. Samozrejme, ako súčasť princípu právneho štátu sa chápe vždy aj právo na rozhodnutie v primeranej lehote. Zákon 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len „Stav. Zákon“) tvoril dlhodobo základnú kostru verejného stavebného práva.
Jeden právny predpis pôvodne upravoval:
a.) organizáciu verejnej správy vo všeobecnom rámci – osobitne bola upravená v rámci zákona č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie v znení neskorších právnych predpisov,
b.) územné plánovanie,
c.) územné, stavebné a kolaudačné konanie,
d.) štátny dohľad a administratívno-právnu zodpovednosť.
...
Reforma stavebného práva radikálnym spôsobom zmenila systém stavebného práva ako obsahovo, tak aj formálne. V prvom rade jeden zákon bol nahradený dvoma:
a.) zákonom č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len „územný zákon“),
b.) zákonom č. 201/2022 Z. z. o výstavbe v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len „zákon o výstavbe“).
Z hľadiska genézy legislatívnych zmien aj ešte neúčinná legislatíva prešla viacerými zmenami, z ktorých najvýznamnejšími sú zákon č. 205/2023 Z. z. a zákon č. 46/2024 Z. z., ktoré podstatným spôsobom zmenili základné kontúry reformy. V prvom rade sa posúva účinnosť zákona č. 201/2022 Z. z. o výstavbe v znení neskorších právnych predpisov na 1. apríl 2025. Ustanovenia zákona č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní, ktoré nadväzujú na tento zákon o výstavbe, rovnako posúvajú svoju účinnosť od 1. apríla 2025. Do tohto dátumu bude účinný ako zákon o územnom plánovaní v časti, ktorá priamo nenadväzuje na zákon o výstavbe, tak aj zákon č. 50/1976 Zb. v znení zmien a noviel.
Zákonom č. 46/2024 Z. z. o zmene a doplnení niektorých právnych predpisov nastala rozsiahla zmena stavebného zákona z roku 1976. Zmenou boli dotknuté ako ustanovenia, ktoré nadväzovali na zákon o územnom plánovaní, tak aj niektoré autonómne ustanovenia, ktoré priamo nesúvisia s územno-plánovacou legislatívou.
Aj z vyššie uvedenej časovej osi je zrejmé, že vzniká nový orgán štátnej správy, a to je Úrad pre územné plánovanie a výstavbu, ktorý bude mať postavenie ako ústredného orgánu štátnej správy, tak aj regionálneho orgánu miestnej štátnej správy (teda na miestnej úrovni).
§ 1 z. č. 200/2022 Z. z.
Predmet úpravy
Tento zákon upravuje územné plánovanie, pôsobnosť orgánov územného plánovania, práva a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb v územnom plánovaní a informačný systém územného plánovania a výstavby (ďalej len „informačný systém“).
Komentár k § 1 z. č. 200/2022 Z. z.
Predmet právnej úpravy je základný formálny bod každého právneho predpisu, a to buď vo forme explicitnej, ako je tomu v prípade tohto zákona, alebo vo forme implicitnej, kde je potrebné sa k nemu dostať pomocou osobitných metód výkladu práva.
Predmet zákona okrem iného určuje aj legitímny účel právnej úpravy, čo má fundamentálny význam pri celom rade právno-aplikačných otázok. Príkladom môžeme predstaviť základný konflikt pôsobnosti zákonov. Pre správne posúdenie, aký právny predpis sa má vzťahovať na vzniknutú situáciu a úpravu spoločenských vzťahov, je základnou podmienkou poznať predmet právnej úpravy každého jedného zákona. Najmä v rovine správneho práva, kedy môže ísť o veľmi tenkú hranicu medzi rôznorodou právnou úpravou napríklad zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie v znení neskorších právnych predpisov a komentovaného zákona o územnom plánovaní.
Zákon upravuje:
a.) územné plánovanie,
b.) organizáciu verejnej správy na úseku územného plánovania,
c.) práva a povinnosti fyzických a právnických osôb,
d.) informačný systém vo výstavbe a územnom plánovaní.
Územné plánovanie. Z hľadiska štruktúry zákona ide o prvú časť právnej úpravy zameranú na činnosť, teda dynamickú stránku legislatívy. Statická stránka (organizácia, práva a povinnosti) sa z hľadiska logiky práva chápe odlišným spôsobom. Činnosť v rámci verejnej správy, ktorá nesie zo sebou nejakú formu právnych následkov, označujeme ako rozhodovací proces. Ten je vždy okrem osobitných pravidiel určených v napríklad tomto zákone upravený aj všeobecnými pravidlami rozhodovacích procesov, ktoré majú svoj základ v ústavnom práve a zásadách ústavnosti, ako aj v niektorých osobitných právnych predpisoch. Ak napríklad v kontexte územného plánovania hovoríme o jednom z orgánov územného plánovania obce a forme prijímania všeobecne záväzné nariadenie obce, je potrebné skúmať aj zásady a pravidlá prijímania všeobecne záväzných nariadení obce aj s ohľadom na judikatúru, ktorá sa viaže na tieto procesy.
Územnoplánovacia dokumentácia má zasadne normatívny charakter, a to v časti všeobecne záväzný. V rámci chápania administratívnych procesov vo verejnej správe ide teda o proces normotvorby. Na tento proces sa musí vzťahovať niekoľko základných ústavných zásad najmä v otázke ochrany základných ľudských práv a slobôd s akcentom na čl. 20 Ústavy Slovenskej republiky. Iné práva obsiahnuté v základnom zákone štátu, ako je otázka životného prostredia, práva na spravodlivý proces, právneho štátu a jeho princípov, najmä právnej istoty, zákazu retroaktivity a požiadavke na transparentnosť rozhodovacích procesov.
Zákon tak pri tejto úprave poskytuje pre orgány územného plánovania zákonný základ pre budúcu normotvornú činnosť, a to najmä s akcentom na vytváranie obmedzení, ktoré sú imanentnou súčasťou regulácie územia. Práve existencia zákonného základu, na základe ktorého orgán verejnej správy rozhoduje v rámci administratívneho konania, je predpokladom legality a legitimity takéhoto rozhodovacieho procesu. Predpokladom právneho štátu je neexistencia konkurencie zákonodarného zboru v oblasti ústavodarnej a zákonodarnej činnosti. Inak povedané, nemôže existovať v štáte orgán s rovnou možnosťou prijímať právne akty rovnakej právnej sily, ktoré by odlišne upravovali spoločenské vzťahy ako ústavné zákony a zákony. Preto existencie normatívnych právnych aktov napríklad vo forme všeobecne záväzných nariadení obce môže byť len na základe zákona s presne stanovenou pôsobnosťou a možnosťami prijímania a zmeny takýchto aktov. Rozlišujeme teda proces prijímania takýchto aktov a požiadavky na ich finálnu formu. Z hľadiska finálnej formy územnoplánovacej dokumentácie, keďže hovoríme o normatívnych správnych aktoch, je vždy istá miera abstraktnosti. Táto miera musí zabezpečiť, aby bol predmetný územný plán zrozumiteľný a pravidlá na jeho výklad jasné pre adresáta verejnej správy a na druhej strane musí byť oproti individuálnemu správnemu aktu v oveľa vyššej miere všeobecný. V prvom rade odborná právnická literatúra sa zhodne na tom, že musí mať takýto akt neurčitý počet adresátov. Skupina, ktorá je dotknutá právnou úpravou, nemôže byť konkretizovateľná do miery identifikácie právnickej a fyzickej osoby. Ako prípustné je napríklad označenie občania SR, obyvatelia obce, vlastníci nehnuteľností a podobne. Neurčitosť sa do istej miery musí týkať aj predmetu regulácie. Ak by územný plán išiel do takých detailov, že by jeho predmetom v konkrétnom ustanovení bola v podstate konkrétne stavba, zrejme by išlo už o znaky, ktoré naše právo spája s individuálnym správnym aktom. Hranicou je zrozumiteľnosť jednotlivých pravidiel.
Organizácia verejnej správy na úseku územného plánovania. Verejná správa je v rámci slovenskej právnej teórie chápaná jednak ako:
a.) činnosť v dynamickom slova zmysle,
b.) jednak ako organizácia v statickom slova zmysle.
Dynamický zmysel verejnej správy reprezentuje celý rad administratívnych konaní. Administratívne konania sú podľa ust. § 3 ods. 1 písm. a) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov: postup orgánu verejnej správy v rámci výkonu jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy pri vydávaní individuálnych správnych aktov a normatívnych správnych aktov.
..
Zákon o územnom plánovaní na základe vyššie uvedených princípov (ktoré už len z titulu toho, že ich chápeme ako ústavné princípy, musí rešpektovať právno-aplikačná prax) upravuje:
a.) organizáciu štátnej správy reprezentovanú Úrad pre územné plánovanie a výstavbu,
b.) orgány miestnej štátnej správy pod organizačným začlením Ministerstva životného prostredia z hľadiska ich pôsobnosti v územnom plánovaní,
c.) orgány územného plánovania, čo sú orgány verejnej správy zodpovedané za proces územného plánovania. Ide o:
- Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky,
- Obec a samosprávny kraj,
- Ministerstvo obrany SR.
Napriek tomu, že Úrad pre územné plánovanie a výstavbu je v celej legislatíve definovaný ako ústredný orgán štátnej správy, na úseku územného plánovania je táto jeho charakteristika polemická. Jednak orgánmi územného plánovania sú na väčšine úrovní orgány samosprávy, ktorá z podstaty samosprávy, ako je definovaná ústavou a niektorými medzinárodnými záväzkami, nemôže mať sama osebe nadriadený orgán, a potom v rámci vymedzenia v ustanovení § 9 ods. 1 zákona o územnom plánovaní nie je uvedená ani jedna charakteristická aktivita orgánu štátnej správy. Analýza tohto ustanovenia bude v rámci jeho osobitného komentára, avšak už teraz je možné upriamiť pozornosť čitateľa na skutočnosť, že štátna správa je predovšetkým činnosť rozhodovacia. Teda metodické usmerňovanie, obstarávania a podobne sú len doplnkovou činnosťou.
» Komentár zákona č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní
Autor: JUDr. Martin Píry, PhD.
Súhlas s použitím cookies
Vlastné nastavenie cookies